分稅制下的高房?jī)r(jià)問(wèn)題的博弈分析

楊堰錕 喬永峰

[摘要]分稅制改革由于在初始設(shè)計(jì)上的問(wèn)題而造成的對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及地方政府應(yīng)用現(xiàn)有稅制的規(guī)則為地方收入“開源”的主要舉措，展現(xiàn)出中央與地方在抑制高房?jī)r(jià)問(wèn)題上的不同態(tài)度。本文利用博弈理論工具，分析在直接用行政手段干預(yù)房市的情況下，中央政府與地方政府的政策博弈情況，并就平抑高房?jī)r(jià)問(wèn)題給出解決思路。

[關(guān)鍵詞]買稅；經(jīng)濟(jì)博弈；地方稅收

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538154

由于分稅制改革的不徹底、不完善，使得房?jī)r(jià)很難依靠市場(chǎng)自身的力量獲取均衡，中央政府與地方政府在關(guān)于抑制房?jī)r(jià)和打壓房地產(chǎn)投資商的問(wèn)題上進(jìn)行博弈，地方政府具有行動(dòng)優(yōu)勢(shì)，中央的各項(xiàng)政策往往難以發(fā)揮效力。從2011年以來(lái)，國(guó)家開始大規(guī)模地應(yīng)用行政手段直接干預(yù)房?jī)r(jià)，要求各地限期出臺(tái)限購(gòu)令，限期遏制房?jī)r(jià)飛漲。分稅制改革在初始稅種設(shè)置上的偏失，使得地方建設(shè)的資金缺口龐大。地方財(cái)政缺錢只能向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民收費(fèi)、攤派和集資。地市一級(jí)的政府財(cái)政收入幾乎都是來(lái)自土地出讓金、房產(chǎn)稅、土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅的收取，這些地方稅收措施彌補(bǔ)了政府財(cái)政的缺口，提供了城建的資金，但也促成了地方財(cái)政變?yōu)椤百u地財(cái)政”，各地房?jī)r(jià)飛漲，人民買不起房。民生問(wèn)題使得中央一直積極舉措以調(diào)控房?jī)r(jià)，但是幾乎中央的所有房?jī)r(jià)調(diào)控的市場(chǎng)政策都告以失敗，繼而借助行政調(diào)控手段抑制房?jī)r(jià)，這樣將形成地方政府與中央政府在調(diào)控政策上的新一輪博弈較量。

1“賣地經(jīng)濟(jì)”束縛了地方財(cái)政

據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所公布的數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政收入基本上占整個(gè)財(cái)政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占 60%，中央政府支出只占30%左右。毫無(wú)疑問(wèn)，地方財(cái)政缺錢只能向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民收費(fèi)、攤派和集資。分稅的十多年來(lái)，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。

地方政府需要“開源”。而地方政府掌控的稀缺資源中最具資本價(jià)值的就是土地，在1994年開始的分稅制改革中，盡管大多數(shù)稅源穩(wěn)定、收入較高的稅種都被中央財(cái)政拿走，但是土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等稅源卻被留在了地方，于是土地收入就成為了地方財(cái)政的救命稻草。同時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展將帶動(dòng)起一系列相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于繁榮地方經(jīng)濟(jì)、提高GDP、創(chuàng)造就業(yè)具有明顯現(xiàn)實(shí)意義。正式由于分稅制改革初期初始稅源的劃分存在設(shè)計(jì)上的偏失，國(guó)家集中的資源越來(lái)越多，而地方政府出于自身發(fā)展的要求和政績(jī)考核的需要，在對(duì)于節(jié)節(jié)攀升的房市問(wèn)題上，中央政府與地方政府成為了重要的利害相關(guān)者。

當(dāng)?shù)胤截?cái)政成為“賣地財(cái)政”時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控也將成為一場(chǎng)中央與地方的利益博弈。以上海為例，2009年該市的財(cái)政預(yù)算中，土地使用權(quán)出讓金收入達(dá)到900億元的歷史新高，這些錢的用途已經(jīng)做了明確的規(guī)定。除非中央能夠包攬地方財(cái)政的資金缺口。房?jī)r(jià)問(wèn)題已經(jīng)不再僅僅是市場(chǎng)供需關(guān)系的房?jī)r(jià)問(wèn)題了。相較于委托——代理關(guān)系，地方政府除了具有獲取到當(dāng)?shù)馗鼮橹苯印⒏鼮檎鎸?shí)有效的信息優(yōu)勢(shì)以外，同時(shí)它們本身又是管理地方事物的行政主體，對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)政策措施的反應(yīng)速度快、調(diào)整周期短。同時(shí)，面對(duì)這樣一個(gè)偌大的國(guó)家，各地的具體實(shí)際又千差萬(wàn)別，中央政府的調(diào)控手段很難取得普遍適用的效果，而一項(xiàng)政策出臺(tái)之后如果一旦現(xiàn)實(shí)反映不理想又將面臨極大的再調(diào)整阻力并使中央政府的信用受到懷疑。因此，在房市的調(diào)控博弈中，中央政府一方總是處于劣勢(shì)，而地方政府從自身利益權(quán)衡的角度出發(fā)也只能放任房地產(chǎn)市場(chǎng)的扁平化、直線化的發(fā)展，造成了高房?jī)r(jià)問(wèn)題的難以根除。

2中央與地方關(guān)于行政調(diào)控房?jī)r(jià)的博弈分析

高房?jī)r(jià)問(wèn)題的持續(xù)發(fā)酵對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生諸多不利影響，也降低了人民群眾的生活品質(zhì)，從長(zhǎng)期來(lái)看，高房?jī)r(jià)是個(gè)不能放任不管的問(wèn)題。2011年1月26日新國(guó)八條細(xì)則正式推行，顯示出國(guó)家在抑制房?jī)r(jià)上的決心，但是當(dāng)前樓市調(diào)控所涉利益格局十分復(fù)雜，中央與地方政府間的利益協(xié)調(diào)尤為關(guān)鍵。在土地財(cái)政作為地方政府重要財(cái)政來(lái)源情況下，要求地方政府履行調(diào)控職責(zé)，很難單憑政策高壓來(lái)實(shí)現(xiàn)。

21最初的模型

中央政府對(duì)于房?jī)r(jià)的調(diào)控政策一直以來(lái)都存在著到了地方就執(zhí)行困難的問(wèn)題。從2014年年底以來(lái)，中央抑制房?jī)r(jià)上漲的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變就是以行政手段直接要求地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，各市限期出臺(tái)限購(gòu)令細(xì)則，向地方官員施壓，“不限購(gòu)，就約談”。這種措施效果明顯，一些已經(jīng)出臺(tái)限購(gòu)令城市的商品房成交量大幅度下跌，房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)得到明顯的遏制。這種拿地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人“官帽子”說(shuō)事兒的行政措施能否使地方政府心甘情愿地舍棄既得利益而自覺地長(zhǎng)期干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，以起到遏制高房?jī)r(jià)現(xiàn)象的目的呢？以下將應(yīng)用博弈論為分析工具，探討中央政府與地方政府在此項(xiàng)博弈中的策略選取。

假設(shè)地方在受到中央行政管制時(shí)以概率α（α是中央實(shí)施行政管制后抑制房?jī)r(jià)成功進(jìn)而獲得的長(zhǎng)期收益的概率）選擇是否在該地落實(shí)國(guó)家的抑制房?jī)r(jià)措施，地方在不受管制時(shí)以γ的概率選擇是否在該地落實(shí)國(guó)家的抑制房?jī)r(jià)措施。地方落實(shí)國(guó)家的抑制房?jī)r(jià)措施就構(gòu)成了中央的長(zhǎng)期收益G1，由高房?jī)r(jià)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)而使中央也獲得了一定的收益G2；中央實(shí)施行政管制成本為Cg，包括管制的日常支出和放棄可能獲得的尋租收入，且Cg

中央

管制不管制

通過(guò)題設(shè)可知上述博弈模型中各種策略的數(shù)量關(guān)系，由畫線法得出圖1中唯一的純策略納什均衡（落實(shí)，管制）。

3對(duì)模型的分析

在本文的模型中，討論了中央政府和地方政府作為理想人的假設(shè)下，以最大化自身收益為條件而展開的策略選擇。在理想的狀態(tài)下，中央政府依靠行政管制的方式可以督促地方政府落實(shí)中央平抑高房?jī)r(jià)的各項(xiàng)政策。但是地方政府在與中央政府的博弈中具有行動(dòng)選取的優(yōu)勢(shì)，中央一旦考慮到了對(duì)方策略選擇的心理預(yù)期，就會(huì)使原有期望的均衡被改動(dòng)，中央政府知道地方政府有可能與其不一條心，地方政府也知道中央政府知道地方政府有可能與其不一條心，中央很難預(yù)判地方的真實(shí)意圖，會(huì)使房市依舊難以控制。為此，中央政府需要給以地方政府適當(dāng)?shù)募?lì)，使得均衡重新演化到理想的狀態(tài)。

本模型中存在著一些不足之處：第一，中央政府與地方政府并非只重視短期利益和經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)注社會(huì)的安定、有序，民眾福利的改善這樣的長(zhǎng)期目標(biāo)。政府官員并非眼里只有利益計(jì)算，還有為人民為社會(huì)服好務(wù)的理想。第二，地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)間的串謀并未體現(xiàn)在對(duì)于策略的反應(yīng)中去，這在現(xiàn)實(shí)中是個(gè)不可忽視的問(wèn)題。但是中央政府很難判斷哪些反應(yīng)是來(lái)自市場(chǎng)的，哪些是來(lái)自串謀的。第三，中央政府調(diào)控房?jī)r(jià)的尺度難以把握。我國(guó)人口分布不均，各地情況不盡相同，即使用行政管制的手段將抑制房?jī)r(jià)的壓力壓到了地方政府的頭上，也很難保證政策執(zhí)行的力度準(zhǔn)確無(wú)誤，難免有所誤傷。

4關(guān)于抑制高房?jī)r(jià)問(wèn)題的政策建議

地方政府在努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也應(yīng)該大力關(guān)注政府職責(zé)的其他方面。一個(gè)和諧、穩(wěn)定、健康發(fā)展的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是建立在居民充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、物價(jià)房?jī)r(jià)相對(duì)穩(wěn)定、市場(chǎng)規(guī)范的基礎(chǔ)之上的。房地產(chǎn)行業(yè)暴利性的成長(zhǎng)，在短期可以繁榮地方經(jīng)濟(jì)，但是也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)泡沫的形成，出于對(duì)國(guó)家、地方、人民負(fù)責(zé)任的態(tài)度，地方政府應(yīng)該采取各方面的措施，積極抑制房?jī)r(jià)的高速增長(zhǎng)問(wèn)題。

41地方政府的官員們需要提高自身的思想認(rèn)識(shí)水平，處理好整體與局部、全局與地方、長(zhǎng)期與短期、人民福利與自身發(fā)展的關(guān)系

在抑制高房?jī)r(jià)問(wèn)題上形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，在限制高房?jī)r(jià)的過(guò)程中，由于投資的減少、地價(jià)的回落而給地方帶來(lái)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失，要有能割舍的勇氣與毅力。

42深入紀(jì)檢工作，提倡廉潔奉公

“賣地經(jīng)濟(jì)”所產(chǎn)生的一個(gè)危害甚重的后果，就是在長(zhǎng)期的接觸過(guò)程中，房地產(chǎn)開發(fā)商們已經(jīng)開掘到了一定的尋租空間，房地產(chǎn)行業(yè)所牽涉的土地使用、項(xiàng)目審批、拆遷安置、城建環(huán)保等市政問(wèn)題，已使得眾多的政府職能部門與房地產(chǎn)開發(fā)商集體交往甚密。高房?jī)r(jià)問(wèn)題之所以久拖未決，部分地因?yàn)榉康禺a(chǎn)行業(yè)已經(jīng)動(dòng)了多個(gè)部門主管們的奶酪。對(duì)于地方政府職能部門的官員，尤其是其主要負(fù)責(zé)人，要提高其廉政意識(shí)，要使其能經(jīng)受得起金錢利益的引誘，不腐化墮落；對(duì)于其中的腐敗分子，決不可姑息縱容。

43影響消費(fèi)者的購(gòu)房心理，并輔以相應(yīng)的政策性措施，改善商品房需求過(guò)旺的局面

積極引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)房行為，對(duì)于小戶型給予更多的優(yōu)惠。對(duì)于非自用居住用途的多套商品房購(gòu)置，給以一定的政策性門檻，增加投機(jī)行為的成本。

44加大政府保障性住房的建設(shè)投入，加快建設(shè)速度，提升建設(shè)品質(zhì)

使得經(jīng)濟(jì)適用性住房、政府廉租房的品質(zhì)越來(lái)越好，地方政府應(yīng)擴(kuò)大在開發(fā)房源上的財(cái)政投入，同時(shí)也可以給愿意以中低價(jià)位向市場(chǎng)供給商品房的房地產(chǎn)公司以稅收上的優(yōu)惠，能起到抑制房?jī)r(jià)上漲的效果。

45地方政府積極地就財(cái)政體制改革問(wèn)題與中央政府對(duì)話，修正舊的制度安排中不利于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的因素

地方政府如果能夠在擴(kuò)展稅源問(wèn)題上同中央政府達(dá)成一致意見，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就有了保障，在抑制高房?jī)r(jià)的行動(dòng)時(shí)，雙方很容易形成合作。分稅制改革的階段性調(diào)整，需要中央與地方的協(xié)調(diào)合作，才能較好地解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中遇到的各種財(cái)稅瓶頸。

46在地方財(cái)政的稅種設(shè)置上，應(yīng)降低居民的稅負(fù)壓力，增加居民收入

短期內(nèi)，賣地財(cái)政難以瞬間消失，但仍應(yīng)將賣地收入中較大比重的資金用于反哺保障性住房的建設(shè)中去。通過(guò)稅務(wù)體制改革和政府運(yùn)行成本的降低，使得賣地收入不再成為地方政府收入的一個(gè)主要來(lái)源。

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