我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的政府職能研究

原源 趙連榮

[摘要]自2008年起，我國分三批確定了69座資源枯竭型城市，解決資源枯竭型城市存在的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等問題，其轉(zhuǎn)型已上升至國家戰(zhàn)略高度。基于中國國土資源經(jīng)濟研究院項目“資源型地區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展綜合評價”項目對甘肅白銀等資源枯竭型城市調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，總結(jié)這些資源型城市轉(zhuǎn)型成效及政府職能承擔的實際情況，分析其中的問題所在，研究整理轉(zhuǎn)型中政府職能的應(yīng)然角色及職能發(fā)展趨勢，為我國資源枯竭型城市政府決策提供有效參考。

[關(guān)鍵詞]政府職能、資源枯竭型城市、轉(zhuǎn)型、發(fā)展

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538171

1我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型概況

資源枯竭型城市是指以資源開發(fā)為主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并且資源開發(fā)已進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型是指資源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化以及重新選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由過去單純依靠自然資源的開采和加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，逐漸擺脫經(jīng)濟發(fā)展對資源的依賴性，實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在轉(zhuǎn)型中伴隨著對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、勞動力的轉(zhuǎn)移等，并導(dǎo)致經(jīng)濟、政治、文化等諸多方面的改革。2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了全國69個資源枯竭型城市（縣、區(qū)），共有23個省區(qū)列入資源枯竭型城市（縣、區(qū)）[2]。中央財政累計下達轉(zhuǎn)移支付資金303億元，其中2011年資金135億元，為資源枯竭城市增強公共保障能力發(fā)揮了重要作用，資源枯竭型城市經(jīng)濟優(yōu)化、社會改善、環(huán)境治理的成效備受政府及學(xué)者的關(guān)注。

2我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中政府職能存在的問題

21政府職能定位不明確

我國資源枯竭型城市政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會之間分工不明確，責任不清。一方面，政府取代了市場、企業(yè)和社會組織等的作用，沒有給市場、企業(yè)和社會組織等留有發(fā)揮一定作用的空間。例如，政府用行政手段保護地方經(jīng)濟，采取行政手段壟斷地方市場，限制市場的自由發(fā)展。另一方面，政府應(yīng)做的事情沒有做好，例如政府對資源開發(fā)利用的規(guī)劃不合理。

22政府歷史欠賬問題多

根據(jù)新公共管理理論，隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國市場主體、社會主體、利益主體日趨多元化，這就要求政府提供服務(wù)領(lǐng)域廣。[2]資源枯竭型城市政府面對貧困群體服務(wù)、老齡人口服務(wù)、流動人口服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等都存在著一定程度的缺失現(xiàn)象。資源型城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會保障支出比例高，財力極為有限，下崗職工比重大，社會不穩(wěn)定因素增多。

23政府行政管理方式落后

在資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中，地方保護主義嚴重影響了生產(chǎn)要素、生活資料的正常流動，行政效率低下，行政能力弱化，依法行政不統(tǒng)一、行政信息透明度不高，一些行政機關(guān)濫用職權(quán)，把行政權(quán)力當做是尋租手段，這些腐敗現(xiàn)象嚴重妨礙了資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展[3]。

24政策缺乏可預(yù)見性和連續(xù)性

資源枯竭型城市政府由于信息掌握不足，在制定政策時缺乏可預(yù)見性，導(dǎo)致政策不連續(xù)，確定的重大目標難以實現(xiàn)，出現(xiàn)低水平、粗加工、重復(fù)項目。[5]有些市場主體受政策影響盲目投資，沒有達到預(yù)想效果便會撤資，許多工程開展一半就終止。

3我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的政府角色定位

政府職能是一個歷史范疇，隨著社會環(huán)境的變化，經(jīng)濟職能、社會職能成為政府履行職能的重點。對于我國資源枯竭型城市來說，由于城市在發(fā)展過程中積累的經(jīng)濟問題、社會問題、環(huán)境問題等歷史欠賬過多，資源型產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比例較大，且非資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不具有較強的內(nèi)生動力，城市功能不健全，資源型企業(yè)社會負擔重競爭力弱。因此，關(guān)系國家宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源保障、環(huán)境壓力等多重功效的資源型城市轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)處于主導(dǎo)作用，承擔重要角色。

31政府是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的發(fā)起者和推動者

就我國中央政府而言，對枯竭資源型城市的轉(zhuǎn)型做了大量工作，例如，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，國家發(fā)展和改革委員會先后公布了三批資源枯竭城市名單。地方政府也是轉(zhuǎn)型的啟動者和重要推動者，在城市資源枯竭、礦山關(guān)閉、企業(yè)停工和轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工失業(yè)、環(huán)境治理等問題出現(xiàn)時，都采取了相應(yīng)的措施。

32政府是枯竭資源型城市轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的統(tǒng)籌者

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型問題已上升到國家戰(zhàn)略的高度，中共中央、國務(wù)院應(yīng)對資源枯竭型城市的發(fā)展定基調(diào)，做出關(guān)于資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的決策，頒布實施轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略及發(fā)展意見。各試點城市應(yīng)制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，在城市轉(zhuǎn)型中，政府扮演著發(fā)起者和戰(zhàn)略制定者的角色。

33政府是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃的制定者

我國中央政府制定了一系列對資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的規(guī)劃政策，各試點政府緊跟中央指示制定當?shù)氐霓D(zhuǎn)型規(guī)劃，將轉(zhuǎn)型規(guī)劃為“五大轉(zhuǎn)型”，即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型、機制轉(zhuǎn)型，并提出了具體可行的規(guī)劃方案。同時地方政府向中央政府請示，尋求政策支持。

34政府是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的資金保障者

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型涉及內(nèi)容繁雜，資金需求龐大，而地方財力不足，必須依賴外部資金支持，中央和省級財政應(yīng)加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度。我國69個資源枯竭型城市，均享受了中央財政給予的財力性轉(zhuǎn)移支付。國家發(fā)改委設(shè)立了資源枯竭型城市充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)專項，累積安排中央預(yù)算內(nèi)資金4億元[4]。

35政府是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型利益的協(xié)調(diào)者

資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型涉及多方面利益，轉(zhuǎn)型的過程也是協(xié)調(diào)利益的過程。政府是公共利益的維護者、代表者，一方面，作為企業(yè)的所有者，政府部門要追求經(jīng)濟效益和利潤；另一方面，作為公共權(quán)力的擁有者，政府要促進公益并保護公眾作為公民和消費者的權(quán)益。

4基于政府角色定位的轉(zhuǎn)型成效預(yù)期

41政企、政事、政社關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展

時任國務(wù)院總理溫家寶在《加強政府建設(shè)推進管理創(chuàng)新》中指出：政企分開是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。恰當?shù)恼巧ㄎ豢墒菇?jīng)濟職能針對市場行為的盲目性、短期性、微觀性等弱點進行宏觀調(diào)控，以法律和行政手段建立起規(guī)范的市場秩序，可使社會力量共辦社會事業(yè)；理順政社關(guān)系，向市場放權(quán)，發(fā)揮社會的自我組織功能，使企業(yè)在市場中得到應(yīng)有的服務(wù)，避免盲目性，規(guī)避風險，政府也能從瑣事中解脫出來[5]。

42政府的宏觀調(diào)控更加顯著，微觀管理更為靈活

資源枯竭型城市政府發(fā)掘城市自發(fā)的、可持續(xù)的發(fā)展動力，從整體上圍繞經(jīng)濟發(fā)展平衡，制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)城市經(jīng)濟發(fā)展方向，并以產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整城市形成合理的產(chǎn)業(yè)布局，增強市場監(jiān)管職能，規(guī)范政府活動空間，弱化政府對企事業(yè)單位、市場組織、社會組織的微觀管理，使微觀管理更加靈活。

43合理配置政府系統(tǒng)內(nèi)部職能

正確的政府角色定位，可促進政府系統(tǒng)內(nèi)部配置的合理化，解決“條塊分割”問題。根據(jù)管理職能與管理幅度相一致的原則和事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，合理劃分政府機構(gòu)各平行職能之間的權(quán)責關(guān)系，解決內(nèi)部協(xié)作分工問題。

44政府應(yīng)變能力提高

資源枯竭型城市政府回應(yīng)來自社會新的挑戰(zhàn)，根據(jù)不斷變化的客觀環(huán)境制定相應(yīng)的對策，而不是用僵化的、固定的模式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。例如資源枯竭型城市在做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，根據(jù)經(jīng)濟形式和宏觀政策的變化進行調(diào)整，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革。

45政府政績觀更加理性

資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型歸根到底是“民心工程”，以人民滿意不滿意、擁護不擁護作為判斷政績的尺度。通過正確的政府角色定位，政府既與上級又與群眾保持一致，經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益有機地統(tǒng)一起來。

5我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中政府職能的發(fā)展趨勢

51由高度集中管制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)

長期以來，資源枯竭型城市受計劃經(jīng)濟影響，采取高度集中管理模式，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求越來越高。資源枯竭型城市政府必須改變“重管理、輕服務(wù)”、“重行政控制、輕公共治理”的現(xiàn)狀，為廣大群眾、企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

52由單一型管理轉(zhuǎn)向綜合型管理

我國資源枯竭型城市或地方的政府，通常以“一礦獨大”的發(fā)展理念，偏重將資金、人力、物資投入到某一資源產(chǎn)業(yè)，造成城市發(fā)展不均衡。需要政府統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，協(xié)調(diào)好多方利益，全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大職能，進行多層次、寬領(lǐng)域的政府管理。

53由不計成本轉(zhuǎn)向降低政府行政運營成本

政府成本包括直接成本和間接成本。直接成本指政府工作人員的薪酬、有關(guān)辦公費用等；間接成本指政府因政府運行、政府制度而產(chǎn)生的成本。我國資源枯竭型城市政府行政管理成本高昂、行政審批程序煩瑣，機構(gòu)臃腫導(dǎo)致各部門互相推諉，這些都直接或間接增加政府成本，必須提高行政效率，降低行政運營成本。

54由追求財富增長轉(zhuǎn)向重視民生

GDP不是萬能的，但沒有GDP也是不能的。資源枯竭型城市的民生問題更為凸顯，政府必須將解決民生問題放在重要的位置上，消除貧困、增加就業(yè)、改善居住條件、建立健全的社會保障體系，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，促進資源型城市和諧轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

[1]趙連榮國土資源管理導(dǎo)論[M].北京：高等教育出版社，2009

[2]余際從，雷涯鄰，趙連榮，等資源型地區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展綜合評價年度報告——資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果評價報告[R].北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2011

[3]劉蔚新公共管理理論的核心思想及其啟示[J].福建論壇：人文社會科學(xué)版，2008：56-57

[4]楊華資源型城市政府在轉(zhuǎn)型中的職能確立[J].經(jīng)濟研究，2006（6）：59-60

[5]袁占亭資源型城市轉(zhuǎn)型基本問題與中外模式比較[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010