地方政府性債務風險的規(guī)制

劉萌

[摘要]由于地方政府舉債金額不斷擴大，地方政府性債務增長迅速，對其風險的研究和分析逐步成為金融風險的一個熱點所在，當前我國地方政府性債務風險宏觀上在可控范圍之內(nèi)，而風險仍不容忽視，從我國各級政府及相關部門采取的各項應對措施也能夠發(fā)現(xiàn)政府對我國地方政府性債務暗藏的巨大風險有所憂慮。地方政府性債務風險規(guī)制策略的研究，無論對防范風險本身還是對維持地方融資和區(qū)域性經(jīng)濟增長的可持續(xù)，都至關重要，對帶動新一輪財稅改革，跨越中等收入陷阱，保持國民經(jīng)濟的健康發(fā)展和國家長治久安具有重要的意義。本文從地方性政府債務風險的產(chǎn)生原因、潛在影響和規(guī)制政策三部分對我國地方性政府債務風險的規(guī)制提出自己的見解。

[關鍵詞]地方性債務風險；產(chǎn)生原因；潛在影響；規(guī)制政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538185

1地方政府性債務風險的產(chǎn)生原因

地方政府性債務風險歸根結底是隨著地方政府舉債而產(chǎn)生的。一般而言，適度舉債的風險較小且易控制，但很多情況下地方政府都是過度舉債，甚至是持續(xù)性過度舉債，導致其面臨資不抵債和無力支付的巨大風險。開展地方政府舉債行為和債務的研究從而剖析地方政府性債務風險的產(chǎn)生原因，主要有以下幾點。

我國地方政府性債務風險產(chǎn)生的根本原因在于我國地方政府有限的財力與我國經(jīng)濟發(fā)展的強烈需要難以適應，地方政府要想推進基礎設施的建設，改善當?shù)厣鐣?jīng)濟條件，從而發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，都脫離舉債來完成，從這一層面來看，政府舉債建設是現(xiàn)階段我國地方社會經(jīng)濟發(fā)展建設的客觀需要和迫切要求，具有一定的合理性和必要性。但需要注意到的是，長期以來，我國經(jīng)濟增長迅速，而財政體制尚有缺陷，體制改革和機制創(chuàng)新相對滯后，難以追趕經(jīng)濟高速發(fā)展的步伐，導致地方政府性債務的絕對基礎，再加上預算法對地方政府財政赤字和債券的限制，地方政府不得不通過變相舉債，成為了地方政府性債務風險的催化劑，促進地方政府的債務規(guī)模飛速擴大。此外，由于缺乏健全的政府融資機制，地方政府存在相當數(shù)量不合規(guī)定的融資行為，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，政府資金運作和債務償還的監(jiān)管體系和約束機制尚不健全。部分地方政府片面追求政績，地方政府官員也因為政治資本和晉升等的內(nèi)在動力忽視了地方經(jīng)濟發(fā)展相匹配的債務承受和償還能力，所導致的行政管理體制改革難以開展、投資沖動、面子工程等一些非理性行為也進一步誘發(fā)了地方政府性債務風險的增大。

其次，出于對國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的適應目的，自零八年起我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺40000億元人民幣經(jīng)濟刺激計劃用以拉動內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長。次年，財政部又代理發(fā)行了2000億元人民幣的地方債券來增加政府公共投資與推進重點項目建設，通過臨時性救市方案拉動投資與消費需求，保持經(jīng)濟增速。在我國政府的宏觀調(diào)控手段和銀行、信托等金融機構的信貸投資共同作用下，地方政府性債務無可避免的持續(xù)累積擴大，隨著債務風險不斷積聚，地方政府性負債逐漸成為一顆隱形的定時炸彈，一旦長期內(nèi)無法得到有效解決，最終必將失控爆發(fā)，引發(fā)洪水猛獸一般的連鎖性、系統(tǒng)性危機，對我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成巨大的危害。

最后，不少地方政府缺乏健全的財務約束機制，盲目謀求發(fā)展，片面追求政績，地方政府的職能轉(zhuǎn)換和銜接存在很大問題，在某些方面職權僭越的同時，在另一些方面存在著職權不到位的問題。這些體制內(nèi)部因素客觀上造成了地方政府的不規(guī)范投資，導致了過度、不適當?shù)囊?guī)劃建設。再加上地方政府信用評價體系不夠科學和權威，統(tǒng)計口徑各異，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確，債權人主體難以對政府的債務預期情況做出科學判斷，直接造成了債權人投資的盲目性，導致政府舉債偏離了原有軌道，債務風險不斷積聚。

2地方政府性債務風險的潛在影響

地方政府性債務資金固然能夠有效彌補其財力缺口，幫助應對危機，抗擊自然災害，推進民生建設和生態(tài)環(huán)境保護，進而保障地方社會經(jīng)濟又好又快持續(xù)發(fā)展，有著一系列積極影響。但同時需要注意到的是，地方政府性債務的持續(xù)擴張所帶來的風險積聚還將導致一些潛在的負面影響，主要有以下三點。

第一，地方性政府債務風險積聚易引發(fā)地方政府性債務危機。地方政府性債務收入與其他收入有本質(zhì)不同，地方政府最終必須從其他收入中再拿出資金進行清償，而在我國公共財政框架下，地方政府的債務資金通常會投入有資金缺口的公共項目中，再以稅收和非稅收收入進行清償，對地方政府在債務的融資和償付以及政府稅收和非稅收收入上的配置提出了很高的要求。一旦地方政府過度舉債將直接導致政府財務的多方均衡無法維持，政府債務負擔過重，引發(fā)債務危機，束縛財務支出，對地方政府職能履行造成嚴重不良影響，進而擾亂社會秩序。

第二，地方性政府債務風險積聚會導致金融風險增大，甚至危害中央財政安全。地方政府債務資金的主要來自于以銀行信貸為代表的金融資本，如果債務到期而地方政府無力清償極易造成金融機構資產(chǎn)負債配置的均衡，危及金融機構資金鏈的正常運作，帶來一系列難以估量的連鎖反應和嚴重后果，最終殃及整個金融系統(tǒng)，甚至導致金融危機的爆發(fā)。而一旦這種危機出現(xiàn)，中央政府為彌補經(jīng)濟損失，維護金融秩序，保障社會穩(wěn)定，必然會采取應對措施，也就勢必為中央政府的財政帶來巨大隱患。

第三，地方性政府債務風險積聚將會影響政府的民生工作，加劇土地財政依賴性。地方政府一旦無力清償債務，為尋求解決方法必然利用其職權，通過向社會強行攤派、縮減民生工作支出以及依賴土地財政的方式來增加收入，將會導致民生財政無法貫徹落實，土地的失當規(guī)劃，擴大土地征用面積和提升土地價格，嚴重影響正常的社會秩序。

3地方政府性債務風險的規(guī)制政策

盡管目前我國地方政府性債務可以被視為地方社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的調(diào)節(jié)手段，但其隱藏的風險和潛在的影響不容忽視，各級政府及相關部門必須加快出臺地方政府性債務風險規(guī)制政策，建立健全地方政府性債務風險規(guī)制體系，這不僅涉及地方政府行政制度的深化改革，還要求必須構建一個針對地方政府性債務風險的預警、防范和管控體系，主要可以從以下幾個方面入手。

首先，完善地方政府性債務鑒定工作，加強落實債務資金的統(tǒng)計核算。各地方政府應當以市場經(jīng)濟和公共財政為基礎，靈活合理的開展當?shù)卣畟鶆盏蔫b定工作，清晰明確的劃分地方政府性債務統(tǒng)計工作的開展范圍，妥善搞好地方政府投融資借貸動態(tài)監(jiān)管體系的建設工作，對地方政府性債務類別和風險大小仔細甄別，保障債務資金統(tǒng)計的落實。在強化地方政府顯性債務統(tǒng)計分析的同時注意隱形債務的計量，建立健全責任追究制度和地方政府性債務資金計量核算的動態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡。

其次，推進政府財政制度的深化改革，保障我國地方政府融資合理化和規(guī)范化的制度基礎。我國地方政府應當積極推進政府財政體制深化改革，加強財政對地方政府的傾斜力度，幫助基層政府增強經(jīng)濟實力，同時強化其財政體制建設和規(guī)范，多種手段結合對基層政府過度舉債行為加以控制，從根本上防范債務風險；同時，要求我國政府對政府和市場的效力界限進行科學的區(qū)分，合理分配不同層級政府的事權，建立一個各層各部有不同側(cè)重，而體系內(nèi)整體協(xié)調(diào)運作的事權分配體系；構建社會經(jīng)濟成果、政府工作成本、債務風險等級三位一體的政績考核體系，將地方政府的舉債數(shù)額控制在可控范圍內(nèi)；注重地方政府官員的審計工作，加強預算約束感，引導償債主觀意識的形成，讓其明確自身肩負著償還債務的責任，以此督促其積極自覺防范地方政府性債務風險；推進地方政府債務信息透明化，建立廣泛的群眾基礎，將社會和輿論監(jiān)督納入體制之內(nèi)，切實增強對地方政府融資行為的約束力；建立健全公共領域的地方政府財政樞紐投融資管控和預算審核機制，開展科學、統(tǒng)一的政府理財工作，落實債務收支的管理工作；推進地方政府公債制度的創(chuàng)新，爭取建設一個更具約束力和透明度的制度系統(tǒng)。

最后，構建科學合理的地方政府性債務風險監(jiān)督、預警和應對體系。各地方政府以當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和負債資金多少的現(xiàn)實為基礎，構建投融資合理空間評估機制，設立專項小組分析融資規(guī)模，劃分債務類型，確定債務來源來指導融資實踐，進而優(yōu)化債務結構，有效減少地方政府性債務數(shù)額，降低債務風險。此外，還必須落實地方政府債務的定性、定量分析，充分利用現(xiàn)代電子信息技術構建地方政府性債務風險的一套評估指標，幫助各級政府監(jiān)控地方政府能夠有理有據(jù)、科學適當?shù)拈_展舉債行為和防范債務風險；完善政府債務償還準備金機制，確保債務償還來源和渠道的充足和通暢。

4結論

我國地方政府性債務風險歸根結底是隨著地方政府舉債而產(chǎn)生的，其根本原因在于我國地方政府有限的財力與我國經(jīng)濟發(fā)展的強烈需要難以適應。盡管地方政府債務資金能夠填補其資金缺口，加強其應對風險和社會經(jīng)濟建設的能力，也不可避免的帶來了諸如引發(fā)債務危機、加大金融風險、擠壓民生建設、依賴土地財政等負面問題，需要各級政府及相關部門引起重視，想方設法采取合理適當?shù)拇胧┻M行應對。2014年10月，國務院辦公廳關于加強地方政府性債務管理的意見正式發(fā)布，作為國務院對全面規(guī)范地方政府性債務管理的第一次正式發(fā)文，充分宣告了我國基本建立了地方政府性債務管理的完整制度框架。只要加強對地方政府債務的鑒定和監(jiān)管，加快政府行政管理體制的深入改革，建立健全地方政府性債務風險的預警和防范機制，把主動減少、降低和被動防范、應對地方政府性債務風險相結合，我們有理由相信我國地方政府性債務的規(guī)模將會進一步縮小，債務風險的程度將會進一步減輕，地方社會經(jīng)濟的發(fā)展更加合理健康。

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