反腐倡廉視角下山區農村“三資”管理存在的問題及對策

吳鑫　楊麗紅

摘 要：黨的《深化農村改革綜合性實施方案》一文中強調“堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤…”。農村“三資”管理是一項民心工程，關系到農民利益和農村民主建設，是農村廣大農民群眾普遍關心的熱點和焦點問題。據調研，目前還有相當一部分行政村仍然存在著管理制度執行不夠嚴格，運作程序不夠規范，資金管理較為混亂，民主監督不夠到位等問題，甚至引發干群矛盾，影響農村的集體經濟發展和社會的和諧穩定。本文就以上農村存在的問題提出了相應的對策。

關鍵詞：農村集體；三資；問題；對策

近年來，各地反映鄉鎮基層的信訪舉報問題呈逐年增長趨勢，尤其以村級信訪問題更為突出。 隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，農村集體經濟也在不斷發展壯大，參與市場經濟活動的內容也越來越多，但不同地區的農村經濟發展很不平衡，特別是山區農村，交通不便、資金都短缺、資產不易變現和資源難以開發，幾乎沒有村辦企業，一切開支靠政府財政撥款，入不敷出、負債累累、令人堪憂。由于社會主義新農村建設步伐的加快，集體資金往來多元化逐漸顯現，諸如農村資產資源出租收入、新農村建設資金、糧食直補資金、退耕還林資金、危房改造資金、民政優撫資金、低保社保資金等。對加強農村“三資”的管理提出了新的更高要求。農村集體資金、資產、資源管理涉及廣大農民的根本利益，是目前農村工作的熱點和焦點。村民為承包耕地和非家庭承包的旱地發生糾紛；村民為高速征地發生農戶與農戶、農戶與集體之間的糾紛；村民為承包山林糾紛發生群體事件，就是農村“三資”管理存在問題的具體表現。筆者通過對江西省萍鄉市湘東區、上栗縣等七個鄉（鎮）村的農村集體“三資”管理中發現的問題進行調查走訪，初步分析了發生問題存在的原因，并提出加強山區農村“三資”管理粗淺的對策。

一、農村集體“三資”管理存在的問題

僅以萍鄉市湘東區為例，2014年，區紀委共受理鄉鎮基層信訪舉報85件（占總量112件的75.8%），其中：反映鄉鎮政府及鄉鎮干部21件，占24.7%；反映鄉鎮基層站所及其他人員9件，占10.6%；反映村級組織及村干部55件，占反映基層信訪舉報件的64.7%，占全年信訪舉報總量的49.1%，比2013年增長71.8%。從中我們不難發現，很多農村“三資”管理混亂，底子不清，歸納如下：

1.“三資”臺帳登記管理不完善

基層組織 對村級集體的資金、資產的管理基本做到了帳、款、物相符，管理也很嚴格，而對資源，尤其是土地、“四荒”等的管理一是登記不全、不細，從而造成資源底子不清、管理不規范。由于歷史原因形成的集體土地、山林、水面等資源性資產權屬界定不清，導致群眾與集體發生權屬糾紛，甚至釀成群體事件。

2.財務管理制度執行不嚴格

農村”三資”管理過程中存在著財務管理制度制訂的不完善，財務制度的執行力度不夠。有些農村干部貪污腐敗；有些農村的開支并沒有經過集體研究討論，甚至有些大額度支出都沒有經過規定的程序；有些農村干部自批自用，村民主理財的公章也在村干部的手里，農村理財小組沒有發揮自身的作用；有些村干部假公濟私，浪費揮霍，中飽私囊和亂發福利；有些農村干部長期不報賬，自己開收據收款；有些農村干部報銷的憑證不規范，支出憑證的手續也有所欠缺；有些村報帳員對農戶往來、應收應付帳款不記明細帳，造成農戶查帳較難。諸如此類，導致農村”三資”管理制度不能正常運轉。

3.農村集體債務清理不及時

由于農村建設校舍、修路和建設農村文化廣場等原因，許多農村集體負債累累。累積多年的村級債務依然沉重，不少行政村舊債未解，新債又增。其中，各種合理和不合理的債務糾纏在一起，化解難度很大。巨額的村級債務已成為制約農村集體經濟和公益事業發展，影響農村社會穩定的一個突出問題。

4.農村收益管理不合法

有些 村支書、村主任獨攬村級財務大權，有的串通一氣，膽大妄為，有的各行其是，互不賣賬。有些村干部甚至把機動承包收入直接沖抵抗旱排澇費，有的資產收益使用無計劃，有錢就用，支出隨意性大，用完為止。

5.農村集體資產、資源對外經營不合規

有的農村集體資產、資源對外出售、租賃和發包時不按制度辦事，民主程序、民主公開不到位，不搞招投標，只是憑個別干部說了算，讓明顯低于市場價格的個別人的獲得承包權和所有權。尤其是集鎮的中心村莊在收取占地征用費時不按政策規定辦事，不召開村民議事會，不搞競標，損害集體利益。有的村干部為緩解一時資金所缺，將非家庭承包土地發包期限延長指標降低一次性收取資金，給下一任干部留下一個爛攤子。

6.村務公開、財務公開不規范

村級財務不透明，“四議兩公開”制度執行不到位，財務公開方式單一，公開范圍狹窄，公開內容不徹底，公開期限不固定，特別是對群眾關注的民生工程、項目資金的撥付、使用情況，搞暗箱操作，群眾知情權難落實。雖然鄉鎮由鎮紀委牽頭，對村務公開、財務公開工作一直高度重視，花費了大量的人力、財力，同時出臺了不少行之有效的制度和措施，但是在有些行政村，由于村干部思想認識不到位，群眾意識淡薄，公布的內容、形式、時間都不符合要求。

7.農村干部及會計人員整體素質不夠高

僅從萍鄉市現有的村（管理處、社區）兩委隊伍情況來看，一是村干部年齡偏大，46歲以上1609人，占48.9%。二是文化水平偏低，初中及以下文化1551人，占46.3%。三是綜合素質與新時期要求還有差距。主要表現在：一是思想觀念滯后、二中水平較低、三是領導方式單一，絕大部分村級財務人員沒有相應的財務知識，更談不上持有會計從業資格證書。 有些村級財務人員對開支條據不審核、不把關，違規條據也要報帳，有的財務會計人員報帳有意拖延報帳時間，無法正常結帳。

二、農村集體“三資”管理存在問題的原因分析

通過調查分析，村級信訪問題多發的根源，既有村級干部自身素質的問題，也有對村干部權力運行的監管缺失、農村“三資”制度執行不嚴等問題。

1.對村干部權力監管不嚴

有些村干部遵守法紀意識和為民服務的自覺性不夠，接受廉政教育和法制教育相對較少，思想道德偏差，作風霸道，往往為利所動，貪占心理和僥幸心理嚴重。從目前情況看，多數村級干部還比較缺乏政策水平，對黨的路線、方針、政策和上級文件精神吃得不透，理解不深。在集體經濟經營管理方面，缺乏管理經驗，只是憑借自己粗淺理解加上主觀臆斷開展工作，并因此導致黨群、干群關系緊張。一方面，村級各項事務的決策權、處置權、執行權集中在村兩委負責人身上，易形成一個人或少數幾個人“說了算”的局面。一些任期時間長的村兩委“負責人”，存在 “家長作風”，獨斷專行，工作作風武斷，聽不進不同意見，重大事項決策時不按規定程序操作，造成班子不團結，群眾有意見，工作進展緩慢。有的村支部書記、村委會主任對村內事務不盡職責，工作相互推諉扯皮，采取放任態度，在村民中的威信日漸降低。另一方面，隨著村民民主意識不斷增強，村民要求行使民主權利、參與村級事務管理的意識不斷增強，對一些村干部辦事不公，不作為，不考慮如何帶領群眾脫貧致富，不關心群眾疾苦，假公濟私、貪污受賄等行為，引起了群眾不滿，紛紛向上級檢舉揭發。同時，現有對村干部的監督主要由鄉鎮紀委、鄉鎮村級賬務代理室和各村村務監督小組進行。由于體制機制原因，鄉鎮紀委力量薄弱，業務水平普遍不高，不能較好地履行監督職責；部分鄉鎮代理室只是履行賬務處理職責，起不到把好“金錢”關的最后一道關口；大部分村務監督小組成員并不由村民代表大會選舉產生，而是由支部書記或村主任任命，對村務、財務的監督更是形同虛設。

2.對村級“三資”管理制度執行不嚴

實踐證明，村級信訪問題和村干部違紀違規問題易發多發的重要原因，還是“三資”管理制度執行不嚴。有的村支部書記、村委會主任對于村級事務該讓群眾知道的卻瞞著老百姓，特別是在工程項目建設過程中，有的村該履行程序的不履行，搞“暗箱操作”，貫徹執行“四議兩公開”制度不到位；有些村財務管理混亂，執行財務制度不嚴，透明度不高。鄉鎮雖然建立了“三資”交易中心，對20萬元以下工程的招投標進行管理，但真正要執行還有很大難度，特別是部分行政村將工程化整為零等等。

3.對項目資金使用落實不到位

一些惠農支農的政策措施在農村基層執行中出現偏差，有的村搞上有政策下有對策，有令不行，有禁不止，直接損害了人民群眾的利益。同時，各級民生工程和惠農資金的主管單位對資金的使用情況缺乏監督，有的甚至把本該惠及于民的惠農資金作為支持村級集體經濟的手段，對各村擠占、挪用、侵占惠農資金，與民爭利的行為睜一只眼，閉一只眼；有的部門和單位還通過村級這個平臺，為單位謀取小團體利益，甚至個人私利，由此上行下效，嚴重侵害群眾利益，群眾為了維護自身利益必然會走信訪維權之路。

4.對農村“三資”管理工作重視不夠

農村集體“三資”管理是鄉鎮財政和“三資”委托代理服務中心管理職能之一。但由于農村實行改革后將原來鄉鎮經管站與鄉鎮財政所合并，組建鄉鎮財政所（財政分局），由于人員大量調減，使其專門從事農村“三資”管理的人員越來越少，每個鄉鎮只有兩、三人，有的還是兼職，監管力量嚴重不足。一是群眾監督乏力。分散的家庭經營使村民集體觀念、民主管理意識淡薄，有的村民只忙于在外打工，對集體的事不關心、不過問、不了解，民主管理和監督流于形式，給了個別不廉潔的村干部有可乘之機。二是村班子內部監督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不開會，小事不研究，班子成員無法相互監督。三是村委會財務隊伍不穩定。每逢村黨支部、村委會換屆，會計也要跟著換，由于經費緊張，鄉鎮黨委、政府對村財務人員進行業務培訓力度不夠，基層財務人員業務難以提高。有些村干部自己對財務法規和財務制度不熟悉，也不學習，不按規章制度辦事，不聽財務人員的意見和建議，造成財務管理混亂。

三、加強山區農村集體“三資”管理的對策

針對山區農村的資金缺乏的特點，農村集體“三資”管理工作不僅是一項經濟管理工作，也是一項政治工作，是黨在農村基層政權建設的需要，是農村基層黨風廉政建設的需要，更是加強社會主義新農村建設的需要。

1.學習政策是前提， 機構設置是保障

當前形勢下，我國農村存在很多不穩定因素，其中十分重要的原因就在于不能規范使用集體資金，不能公平分配集體資產，集體資源的流失十分嚴重，村務不能完全公開等等，由此可見，進一步加強”三資”管理已經迫在眉睫。為做好農村集體“三資”管理工作 ，應成立縣（區）農村集體“三資”監督管理領導小組，領導全縣（區）農村集體“三資”監督管理工作。下設辦公室在農業局，負責農村集體“三資”日常監管工作。“三資”監管辦應有專門辦公場所和設施，有專人負責，有專業電子軟件管理系統，有2-3名以上專業工作人員，指導和監督鄉（鎮）的“三資”管理工作。各鄉（鎮）成立農村集體“三資”監督管理領導小組，由鄉鎮長任組長，分管農業、財政工作的副職任副組長，領導小組辦公室主任由分管農業工作副鄉鎮長兼任。領導小組辦公室具體組織實施農村集體“三資”的自查、整改、規范、監管等各項工作，與行政村簽訂“三資”委托代理協議，領導小組辦公室下設“三資”管理辦、村級賬務代理室、公共資源交易站。辦公室在硬件設施上要做到“六有”，即有固定辦公場所、有專業工作人員、有軟件管理系統、有工作臺賬、有工作制度、有業務流程圖；在管理上做到“四規范”，即規范賬戶設置、規范票據管理、規范債權債務管理和規范網上監管。行政村配備“三資”管理員，負責“三資”日常管理。設立村務監督委員會，負責對集體“三資”管理事項進行監督。村務監督委員會成員經村民會議或村民代表會議選舉產生，任期與村民委員會相同，可連選連任。下設民主理財小組，民主理財小組成員從村務監督委員會成員中推選產生，一般不少于3人。村兩委成員近親屬不得擔任民主理財小組成員，民主理財小組印章應由民主理財小組成員專人保管并按規定使用，村兩委成員不得保管和私自使用民主理財小組印章；民主理財小組開展民主理財活動時，要求全體成員共同全程參與，并作好相關活動記載。

2.清產核資建臺帳，產權界定要明確

建立“三資”產權明晰動態管理檔案，是保證集體資金、資產、資源保值增值、有效防止資產流失的首要前提。為此，各行政村在鄉（鎮）農村集體“三資”監督管理領導小組的指導下，村委會及村民代表共同參與“三資”的清理工作，摸清家低，采取“臺帳式”管理辦法。今后每年年底再對集體“三資”進行一次清理核資，對因資產出售、征地拆遷、中心村規劃建設、資產資源數量增減的情況，及時記錄歸檔，完善臺帳，實行動態管理，向社會公布，接受廣大群眾監督。

3.健全制度機制是根本，教育培訓是手段

扎實推進農村基層黨風廉政建設，鄉鎮以加強村級財務管理為重點，扎實推進農村基層黨風廉政建設。要嚴格落實農村基層黨風廉政建設責任制，健全反腐倡廉村規民約，建立崗位承諾和廉政承諾，村支部書記為主要責任人，履行“一崗雙責”，帶頭遵紀守法。完善村官選拔任用制度，跟蹤培養并嚴格考察，解決發展黨員質量差和村級班子后繼乏人的問題，提高村官的選拔質量，把好村官的入口關。建立健全一整套面向村官的激勵保障機制，進一步完善和落實村干部的工資報酬、養老保險、離職補貼等社會保障體系，解除他們的后顧之憂。

鎮黨委、政府每年定期對村支部書記、主任和財會人員開展黨性教育、廉政教育和財經管理知識的培訓，利用農村黨員干部現代遠程教育網絡播放一些違法違紀村官案例，組織村干部進行剖析討論，從中吸取教訓。加大宣傳力度，進一步加強對黨紀條規、《農村黨員干部廉潔履職行為規范》等，不斷提高村干部綜合素質，增強法紀觀念，同時把“三資”管理納入干部崗位目標考核和廉政考核內容之一，從機制上建立一套“權有所限，錢有人管，事有人監”的有效管理模式。對違反制度的村干部要嚴肅處理，對管理民主、嚴格執行制度的干部要給予獎勵。

4.清理債務是義務，化解矛盾是責任

各級財政應切實作出總體預算，拿出一部分財政資金用于化解債務，把化解債務工作情況列入到鄉、村兩級工作目標責任考核的內容，明確責任，分工到人，對于扯皮推諉，化解債務不主動的干部給予相應的處分。 對成績突出鄉、村兩級干部獎勵補助，全面調動基層干部及村干部化解債務的積極性。村級債務的化解工作不僅是經濟問題，而且是影響面較大的社會問題。只有進一步加大監督力度，督促地方政府強化措施，出臺政策，發展生產開源節流，嘗試多種化解手段，才能妥善解決好村級債務化解難題，新上任的干部才能輕裝上陣，確保農村基層組織的正常運轉以及推動社會主義新農村的建設步伐。

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