中國農業補貼政策述評

吳杰 謝紅燕

[摘要]農業補貼政策對農業的發展影響重大，本文從農業補貼政策定義、范圍、法律制度以及效果評價等方面對現有綜述做了系統研究，并結合我國農業補貼政策的現狀，推導出我國農業補貼政策存在的問題，進而提出相應的改進措施。

[關鍵詞]中國農業；補貼政策；文獻述評

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538193

中國農業最早始于炎帝時期，迄今為止已歷經八九千年，從原始農業的刀耕火種到現代社會的機械種植，農業從種植種類、種植工具、種植方式到農業制度不斷創新與發展。溫家寶總理在考察農業和春耕生產時明確指出：“手中有糧，心中不慌”。農業作為國民經濟的基礎，直接影響著一個國家的生死存亡。隨著國內經濟建設的飛速發展，農民工進城打工人數不斷增加，導致農業生產勞動力的迅速下降，影響了我國農業生產的發展，急需中國政府加大相應的補貼力度。

2001年中國加入世貿組織，為應對復雜不公的國際環境，我國政府全面實施農業補貼政策，關注農業生產利益，減輕農民負擔提高農民收入。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出：“中央必須強化對農民、農業的直接補貼政策”。農補政策實施十多年來，學界對其從多個角度進行了研究，筆者搜集涉及農業補貼的相關資料，從研究內容和研究方向進行全面的、綜合的分析。

1國內農業補貼政策系統研究

11農業補貼政策的歷史研究

新中國成立之后，“農補”范圍和力度逐步提高，分析“農補”制度變遷及其演進邏輯，對于完善農補政策理論和制度體系意義重大。張凱新（2013）分析國內“農補”發展的三大歷程：1993年之前的“負保護”階段；1994—2000年“負保護”向“正保護”的過渡階段。高玉強（2011）提出我國農補政策歷經三大時期：一是1950—1978年的傳統時期，農業利益受損；二是1979—2002年的改革時期，農業利益逐步得到保護；三是2003年之后的完善時期，農業補貼額度提高，補貼種類和方式進一步擴展。

12農業補貼政策的定義解析

學界對農業補貼的定義存在不同的觀點，何忠偉（2005）教授歸納出三種不同看法：一是認為農業補貼政策是貿易保護的重要方式，是政府通過提高國內農產品平均價格促進農民生產積極性的收支干預手段；二是認為農業補貼是政府通過各種方式對農業生產者損失利益進行補償，繼而穩定本國農產品市場秩序；三是認為是“政府為保護國民經濟穩定發展，對農業所采取的一系列支持與保護政策的總稱”。徐全紅（2006）認為農業補貼實質為國家運用財政轉移支付來實現農業生產、流通和貿易的調節。學界從廣義和狹義兩方面對“農補”做了分類。廣義農業補貼——即在“綠箱”許可的條件下，重點對農業科技、農業水利和農業環保項目上進行補貼；狹義的農業補貼政策—— “黃箱”政策，特指保護性補貼，如對小麥、玉米等農產品提供種植補貼、出口退稅等形式補貼。

學界針對農業補貼政策合理性問題，存在重大分歧。多數專家認為隨著中國農業經濟的不斷變化，必須采取合理的農業保護政策來確保國內農業健康、穩定發展。如李玉珠（1993）提出的“中國農業需要適度保護”，柯炳生（2001）認為政府應對農業生產者進行直接補貼，劉暢（2003）認為現階段工業應反哺農業，促進城鄉共同發展。部分學者如林毅夫（2003）提出反對意見，認為“農業補貼財政支出較大，以我國現階段的綜合國力難以長期支撐，且在政策的實施方面也會面臨執行難的問題”[2]。蔡昉（1993）提出以農業貿易自由化代替農業補貼政策，利用市場的資源配置和價格調控作用，充分提高中國農產品的國際競爭力。

13農業補貼政策法律問題研究

中國加入世貿組織之后，農業補貼政策《農業協定》框架下進行了部分調整，但仍無法適應市場經濟條件下農業發展需要。何燕華（2009）重點對歐美大國農業補貼的法律法規做了深入研究，指出“中國農補存在法律缺陷：一是農補法律制度建設滯后；二是農補法律不健全；三是涉農法律內容分散，可實施性較低”[3]。趙穎（2010）進一步指出農補法律制度設計不合理、政策目標短期化、補貼效率難以提升等問題。李曉輝（2012）認為當前我國農補政府支持水平較低、管理體制不健全。葛珍珍（2013）提出農業補貼政策缺乏立法監督，補貼體系不完善、結構不合理等問題。

14農業補貼政策范圍研究

20世紀中期，中國農補形式為“機耕定額虧損補貼”，隨后擴展為農用物資價格、貸款貼息等方面的補貼。入世之后，農補范圍進一步擴大，2004年“一號文件”明確提出糧食直補、購置農機補貼和良種補貼等惠農政策。王藝璇等（2009）分析“四項”農補數據，認為“中國基本形成了收入性補貼和生產性補貼相結合，兼顧農民收入和糧食安全的政策框架，并逐年調整完善各項補貼政策” [4]。郭振宗（2009）根據中央“一號文件”提出應調整種糧直補和大型農具購置補貼政策。

15農業補貼政策效果研究

研究者對農業補貼制度實施效果進行了專項分析，錢克明（2004）通過分析“中央一號文件”實施后各項農業生產要素的具體數據，認為“農補政策體系還不完善，存在的問題較多”[5]。劉鵬凌（2005）通過對安徽省2003—2004年度農業生產實際數據研究，對農補政策執行結果進行統計描述。張淑杰（2012）以河南省為例從農業收入、糧食生產以及“四項”補貼實施和影響等方面，通過建模及和數據描述等方法評價農補政策效果。

此外，部分學者采用經濟學論證方式，以具體農業生產要素數據分析農補政策之間的相互關系。程國強（2003）運用AMS測算了我國農業五年（1993—1998）支持水平，認為國內農補水平上升空間較大。張宏生（2005）采用C-D生產函數分析農業生產要素，主張政府財政應該提高農業補貼額度以及投資力度。

2國外農業補貼政策比較研究

20世紀30年代，受世界經濟危機影響，農業生產發展進入低迷時期，經濟危機后發達國家進行了農補政策完善，從而促進了本國農業發展。通過學者對美、日等國農補體系的深入分析，為我國農補政策的改革提供實踐借鑒。

第一，立足外國農業政策補貼的發展趨勢，尋求中國農業補貼政策的未來道路。賀正楚（2005）詳細介紹日本農業補貼類型以及在《農業協定》框架下“農補”政策調整方向，為我國“農補”政策改革方向提出了建議。周建華等（2006）通過對美國6種補貼種類（直接收入補貼、差額補貼、反周期補貼等）的深入分析，預測了美國農補政策發展趨勢與方向，為我國農補政策未來發展趨勢提供了借鑒。

第二，分析國外農業政策補貼政策的結構調整，探索我國農業補貼政策的改革方向。柯炳生（2002）通過分析美國新農業法案，系統總結農產品貿易國際化形勢下農業補貼的調整重點。姜亦華（2005）詳細論述國外農業補貼方式和農業補貼政策發展總體趨勢，據此提出了我國農業政策補貼的總思路。高志輝（2005）、張宗良（2009）、孟可心（2013）分別借鑒西方發達國家在農業補貼方面取得的成績，對當前國內農補政策實施面臨的困境提出改善建議。學者對國外農業補貼模式的綜合分析和深入探討，為中國農業政策未來發展趨勢提供了經驗借鑒和理論依據，但農業政策未來的重點領域及農業補貼整體評估等問題，還有待進一步深入研究。

3農業補貼政策的問題與建議研究

31農業補貼政策存在問題

第一，制約“農補”的法制措施少，“農補”程序煩瑣。李昌麒、王霞（2009）認為我國“農補”措施法制化制約薄弱，且“農補”程序過多，嚴重影響了農業補貼效果。第二，“農補”結構不合理，“農補”機制不完善。伍業兵、覃聰（2013）認為當前農補存在：一是結構設置不合理；二是管理機制不完善；三是補貼力度較小等多個方面都存在問題。第三，“農補”方式不當，“農補”對象較少。在方式上“農補”重視保障，忽視了促導作用；在對象上“農補”重視農民，而輕視了農業保護。李昌麒、王霞（2009）對此做了詳細研究，并明確指出了農業補貼方面的這兩大問題。

32農業補貼政策優化措施

第一，改變“農補”措施的法制現狀，精簡“農補”煩瑣程序。政府通過特定的法律措施，彌補農業補貼法制化缺陷。通過智能化程序設置，精簡“農補”煩瑣程序，達到農業補貼的時效性發展。第二，調整農業補貼結構，加大農業補貼力度。政府應因時制宜、因地制宜的不斷調整農業補貼結構，在結構調整中應更加重視“農補”政策效率和公平原則。政府應重點加強新興農業、高科技農業的補貼力度，并通過與市場機制的有機結合制定出合理的價格保障制度。第三，轉換農業補貼方式，平衡農業補貼對象。農業補貼方式在重視“保障”的同時，更加重視農業的“促導”作用，通過合理化的政策引導來減少農業損失，從而起到政策保障作用。農業補貼對象在重視農民的同時，也應該重視農業的發展，通過現代化農業模式，促進農業補貼總成本的節約。

4結論

基于國內外學者對 “農補”政策的研究，立足中國“農補”政策現狀，探究了“農補”問題及對策，為中國“農補”政策的改進提供了理論借鑒。雖說中國農業補貼政策的相關研究已有一些成就，但仍存在理論體系不成熟、政策實施不明確、執行力度不顯著等問題，尤其缺乏“農補”實證研究和“農補”指標評價研究，還需我國政府、專家、學者的不懈努力和研究。

參考文獻：

[1]何忠偉中國農業補貼政策的效果與體系研究[M].北京：中國農業出版社，2005

[2]林毅夫我國現階段究竟要不要增加農業補貼[J].現代貿易工業，2003（10）

[3]何燕華新農村建設背景下我國農業補貼法律制度之構建[J].湖南工業大學學報，2009（6）

[4] 王藝璇，穆月英加入WTO以來中國農業補貼政策的實施與調整[J].中國農學通報，2009（6）：278-284

[5]錢克明2004年中央“一號文件”執行效果分析[J].農業經濟問題，2005（2）