綠色城鎮建設實踐與對策分析

湯宗禮 王俊杰

摘要：城鎮化是國家戰略之一。文章擬通過對杭州市綠色城鎮建設的研究，分析杭州綠色城鎮建設的特點及存在的主要問題，并提出對策。

關鍵詞：綠色城鎮建設;對策;杭州

早在2013年，住房和城鄉建設部《“十二五”綠色建筑和綠色生態城區發展規劃》就提出，“十二五”時期要將綠色化的理念貫穿于我國城鎮化快速發展的建設進程中，充分體現新興城鎮的后發展優勢，建設綠色生態城區，實施適應當地發展要求的環境友好型、生態文明型城鎮的建設路徑。近年來，杭州市十分重視綠色城鎮建設，對綠色城鎮建設進行了探索，積累了一些經驗。

一、杭州市綠色城鎮建設的主要特點

1. 依靠中心鎮來推進杭州的綠色城鎮發展。2010年8月，杭州市發布了《以新型城市化為主導進一步加強城鄉區域統籌發展的實施意見》，要求以新型城市化為導向，來進一步發展和完善杭州市區、縣（市）城和中心鎮，發揚“強城帶鄉、強工補農”的引領與示范作用，大力發展和培育中心鎮及小城市。把建設中心鎮作為推動新型城市化的堅實基礎，統籌城鄉和區域發展的各項戰略節點，形成產業集聚以及集約發展的良好平臺，成為公共服務均等化的重要載體。2014年1月，杭州市委書記龔正在杭州市委地十一屆六次全會中指出，要著力實現城鄉一體化均衡發展的格局。在發展的過程重要堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，借鑒杭州市新一輪的城市總規修訂版，來建設城鄉一體、鄉村疏朗、城市緊湊、功能配套齊全的網絡式、組團式、智能型城鎮體系。到2015年，逐步增強中心鎮的集聚功能，扎實推進各中心鎮的公共服務和基礎設施建設，中心鎮的特色日漸凸顯。同時，城鎮的各項功也得到進一步拓展和提升，絕大部分中心鎮應建設成為有著強大輻射和集聚功能的區域經濟中心，成為了杭州進行綠色城鎮建設的重要基礎。

2. 提升垃圾處理水平來助推綠色城鎮發展。在城鎮垃圾無公害化方面，杭州市政府在2009年提出了“焚燒為主、填埋為輔;直運為主、中轉為輔;分散為主、集中為輔”的城市垃圾處理原則，在杭州主城區范圍內提倡垃圾清潔直運，創建垃圾“集疏運一體化”的格局。同年，在進行一系列試點運營之后，在全市推行實施了清潔直運，打造具有引領與示范效應的城市垃圾處置方式。2010年9月起，杭州市主城區全面實施垃圾清潔直運，并完成20座中轉站提升改造，將此打造成民辦實事項目。在污泥無公害化處理方面，全市主要在主城區、蕭山區和富陽區建成焚燒發電、脫水發干、建材利用等污水處理廠污泥處理設施。城鎮生活垃圾和污泥處理水平的顯著提升，成為了杭州進行綠色城鎮建設有利保障。

3. 通過美麗鄉村和魅力城鎮促進綠色城鎮建設。通過引導推動中心鎮依托特色產業、自然山水和歷史人文資源營造發展特色，涌現出余杭塘棲為代表的具有江南水鄉特色的大都市組團中心鎮、以桐廬分水為代表的特色產業集聚型中心鎮和以淳安姜家為代表的休閑旅游（現代農業）型中心鎮等一批地方特色突出、田園城鎮風貌獨特、生態環境功能健全、江南風情鮮明的富有魅力的美麗城鎮。2013年10月，全國改善農村人居環境工作會議在桐廬江南鎮召開，以桐廬為代表的人居環境改善經驗獲首肯，成為全國矚目樣板。

4. 改善自然生態環境來打造人文歷史村鎮。浙江省“五水共治”項目啟動以來，使得杭州市轄區各村鎮的水污染防護及治理有了飛躍性的改善。杭州市新增并打造了康橋新開河、西環河等5條生態示范河道，并計劃在2015年年底前，杭州將全部消除市內所有黑臭河道。同時，還加快推進城鎮集中供水覆蓋農村實踐工作，督促推進流域水環境政治工作。杭州因水得名，繼2011年6月，西湖成功申報世界文化遺產之后，2014年6月，中國大運河又被列為杭州第二個世界文化遺產。杭州市目前有2處世界文化遺產，3處國家級5A景區，2處省級風景名勝區，風景名勝旅游資源充足，形成了世界遺產和國家級、省級、市縣級風景名勝資源保護體系。再這樣的背景下，使得運河周邊的中心城鎮，比如塘棲鎮以“繁榮運河水鄉文化，復興塘棲千年古鎮”為重點發展目標，計劃在“十二五”期間，與時俱進、把握住運河申遺成功的歷史機遇，以”綠色城鎮建設”為契機，以“杭州威尼斯”為文化背景，以塘棲的水城項目為突破口，把塘棲鎮建設成以休閑、旅游、人居為特點的千年水鄉古鎮。

二、杭州市綠色城鎮發展面臨的問題

當前，杭州市綠色城鎮建設中還存在一些問題，總體來看有以下幾方面：

1. 城鎮規劃不全面。缺乏規劃和有力引導，城鎮化建設存在著布局不盡合理、部分地區發展無序化、定位不清晰等問題。許多小城鎮尚未進行科學規劃，已經具有建設規劃的，也存在規劃不全面，與生態發展、綠色發展存在一定的差距。

2. 配套政策不到位。當前看來，政府對小城鎮建設、特別是中心城鎮建設的相關扶持政策力度還稍顯欠缺，在一定程度上阻礙了小城鎮發展，在城鄉統籌發展過程中，許多小城鎮依然處于“不農不城”的尷尬境地。在社會管理和行政執法方面，行政執法和行政管理人員缺編嚴重，行政審批自主度和權限依然不夠。同時，資源的配置要素亟需調整，比如不完善的土地資源供求機制，嚴重制約著小城鎮的發展;像是醫療、衛生、教育、文化等用于發展民生的社會優質資源，過于集中在城區，小城鎮居民難以公平的享受這些優質的社會資源。

3. 用能方式需升級。大部分小城鎮均具有太陽能、地熱能等可再生能源的資源稟賦，經濟社會發展也呼喚可再生能源和新能源的推廣和應用，但是，區域內用能轉型升級的引導、規范的政策不到位，可再生能源建筑應用相關政策和技術標準需完善，生物質能等新能源應用和發展需加強等原因，導致了一些城鎮在建設過程中仍然存在高耗能的現象。

4. 建筑節能需推進。建筑節能和發展綠色建筑是小城鎮建設的重要目標之一。雖然，國家也在大力推進節能建筑和綠色建筑。但是，城鎮建成區既有建筑面積中，節能建筑、綠色建筑的建筑面積（包括居住建筑、公共建筑）的比例偏少，建筑能耗、用能尚需改善，新建建筑執行國家節能標準、既有建筑實施節能改造的進度還需加強，區域內建筑節能相關政策和技術標準也有待完善。

5. 商貿流通需加強。據初步統計，杭州市一些小城鎮建設中還存在城鎮消費品零售總額、第三產業增加值偏低，城鎮商貿流通設施、集貿市場、批發市場、商品配送建設還不夠完善，商貿流通企業發展情況也滿足不了當地經濟社會發展的需要。

三、杭州市推進綠色城鎮建設的對策

1. 撤鄉并鎮為綠色城鎮建設夯實基礎。撤鄉并鎮是城鎮化建設的基礎，客觀上擴大了城鎮的規模，實現人口集聚和建設成本的節約。例如杭州市余杭區瓶窯鎮在所屬地區的撤鄉并鎮中，不但沒有消失，而且與周圍的鄉鎮進行了合并，由五個鄉鎮合并而成。合并之后使得鄉鎮的治理有了新的變化：一是有利于綠色城鎮建設的統一規劃和設計運行;二是使人口更加集聚，為更大范圍地開展綠色城鎮的基礎設施建設創造了有利條件，對于交通、水利、電纜、電信等各類管網的建設更有效率，更好地做到合理規劃，統一建設，長期使用;第三行政機構大幅減少，提高行政管理的效率，進而節約管理開支。

2. 擴權高配為綠色城鎮建設提供動力。在高配的背景下，能夠通過委托及授權的方式，市、區（縣）兩級政府按照“權責一致”、“事財一致”、“需能一致”這三大原則，得以充分放權，像是杭州市余杭區瓶窯鎮的行政級別很高，是縣處級。目前，瓶窯鎮擁有基本的事權和財權，鎮政府的權能得到了增強，盡管政府職能權限稍有不同，但擴權高配在一定程度上解決了鎮級政府獨立審批的權限不足、鎮級政府財政收入的分配不同、鎮級政府土地交易與審批的程序等一系列問題，這些改革極大的促進了小城鎮的經濟與社會發展。

3. 優惠政策改善綠色城鎮發展的環境。社會生產力的提高是發展綠色城鎮的基石，要進一步推進城鎮的產業化。但是如何推進城鎮的產業化發展，需要從自身實際出發，因地制宜，依靠自身優勢來吸引優良資本，實現實體經濟發展和壯大。這就需要地方政府在稅收、用地、用工等方面加大政策的扶持力度。比如杭州市余杭區瓶窯鎮在提供優惠政策方面進行了很好的嘗試：市鎮財政關系按照超基數分成，基數三年不變，超基數的增量部分60%～70%歸鎮;在用地審批上得益于提前的規劃，杭州市每年專門安排中心鎮用地計劃指標。同時，瓶窯鎮的社會事業項目、基礎設施項目和產業項目均以優先納入杭州市和余杭區的重點建設計劃。

4. 專業市場促進產業支撐向縱深發展。在鎮域專業市場的形成過程中，應緊緊抓住區戰略規劃的有利契機，結合自身特色和優勢，加快集鎮基礎配套設施建設;依托現有的工業經濟體系及對周邊鄉鎮的強大輻射功能，帶動人口的大量集聚和商貿的繁榮，從而促進金融、商貿、文化、娛樂、體育等第三產業和社會事業的蓬勃發展，把主要產業發展推向縱深。通過引導生產與經營同類及相關行業產品的生產型或商貿型企業向專業產業園區聚集，形成資金流、人才流、商品流、技術流和信息流等要素的擴散和匯聚，在經濟上支撐和促進了綠色城鎮的發展。

5. 加大城鎮功能完善綠色城鎮配套。綠色城鎮建設的最終目標是服務民生，惠及民生。小城鎮在發展城鎮產業支撐的同時，要促進自身的內涵建設，并建立科學合理的綠色城鎮評價體系，進一步優化和完善城鎮的基礎設施建設，提高城鎮承載能力和社會娛樂活動的多樣性。把群眾的需求作為綠色城鎮化更高質量發展的內驅動力，鎮一級的人民政府應繼續探索、完善以經濟水平、人口質量、基礎設施、公共服務、生態建設等為主要評價標準的城鎮化綜合評價指標體系，提高綠色城鎮建設的內在質量，使得小城鎮在鎮容鎮貌、文化內涵等方面都有較大的改觀;大力發展服務業，使得消費拉動效應更加明顯，進一步增強對周邊鄉鎮的輻射作用。建立和落實有助于城鎮化持續發展的生態評價及補償機制，合理改造老城、建設新城，加大如供水供電網、污水處理網、生活垃圾處理網、道路網等基礎設施建設，完善城鎮的服務功能，為人民群眾提供更多更好的公共服務產品。

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*本文系住房和城鄉建設部2013年科技計劃項目——綠色城鎮建設“杭州模式”研究（編號：R2201318）的研究成果之一，項目負責人：湯宗禮。

（作者單位：浙江建設職業技術學院）