創新制度安排 化解農地流轉糾紛

龔麗娟 洪名勇

摘要：隨著農地流轉規模的不斷擴大，農地流轉糾紛也隨之增加。從制度經濟學的視角來看，農地流轉糾紛之所發生，其原因在于：流轉產權界定不完全、流轉契約不完全性、口頭契約的弱約束力和不守信用。促進農地順利流轉，應在培育人們的產權觀念、完善農地流轉契約和培育人們的守信精神上下功夫。

關鍵詞：農地流轉糾紛;制度安排失效;創新制度安排

隨著農地流轉規模的擴大和農地流轉頻率的增加，農地流轉過程中的糾紛也隨之增加。在這種背景之下，農地流轉糾紛不僅成為政府有關部門的一項重要工作，而且也開始成為理論界探討一個重要課題。為促進農地有序流轉，2014年11月20日中辦和國辦發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《意見》不僅是貫徹黨的十八屆三中全會關于農地制度改革的重要體現，而且還是2014年中央1號文件關于推進農地有序流轉的具體落實。從目前學術界對農地流轉糾紛分析的探討來看，多數學者只看到糾紛產生的表面現象，而沒有深入分析其原因。本文擬從制度經濟學的視角，深入分析農地流轉糾紛產生的制度根源，并從制度創新的視角，提出化解農地流轉糾紛的對策與建議。

一、一個現象：農地流轉糾紛不斷增加

（一）農地糾紛：基于典型地區的分析

蘇州不僅是我國農地制度改革的試驗區之一，而且隨著非產業的發展和城市化進行的加快，蘇州不僅土地流轉加速度，而且農地流轉糾紛不斷增加。對此，《興明日報》2013年曾報道說：2011年蘇州太倉法院受理的農地流轉糾紛案件只有12件，而2012年激增至159件，兩年期間法院受理的農地流轉糾紛增加147件，增長12.25倍。據農業部《農村經濟經營管理統計資料》提供的數據來看，2010年至2013年天津農地流轉糾紛由27件增加至137件，增加107件，農地流轉糾紛增長3.96倍;內蒙古農地流轉糾紛由2010年的676件上升至2013年的1382件，增加706件，增長1.04倍。在江西，農地流轉糾紛也非常快的速度增長，劉洪芳，石青等對江西法院受理的農地流糾紛進行了分析。2010年法院新收農地流轉糾紛247件，2011年增加至328件，增加81件，增長32.79%;2012年新收農地流轉糾紛達到346件，比2010年增加99件，增長40.08%;比2011年增加18件，增長5.49%。

（二）農地流轉糾紛：基于統計數據的分析

從國家有關部門，公布的統計數據來看，農民流轉糾紛不僅發生在個別地區，已經成為一種普遍現象。圖1對我國2009年以來農地流轉糾紛的發生情況進行了描述，從全國農地流轉糾紛的情況來看，2010年農地流轉糾紛為64428件，2013年增加至74314件，增加8152件，增長12.32%。從農地流轉糾紛發生的主體來看，發生于農戶之間的糾紛2010年為47782件，2013年達到56175件，增加5732件，增長11.36%;發生于村組之間的糾紛2010年為9933件，2013年為10153件，增加856件，增長9.21%;發生于農戶與其它主體之間的糾紛2010年為6713件，2013年為7986件，增加1564件，增長24.35%。表1東部、中部和西部地區糾紛增長情況進行了描述，從表1可以看出，2010至2013年東部、中部和西部農地流轉糾紛分別增加2294件、593件和6996件，分別增長13.67%、2.73%和27.02%，其中西部地區增長最快，東部地區次之，中部地區最慢。值得注意的是，一些西部省區的增長非常快，例如，在新疆，2010年農地流轉糾紛為882件，2013年上升至2053件，短短3年間農地流轉糾紛增加1171件，增長1.33倍;貴州農地流轉糾紛也由2010年的1631件增加為2013年的2054件，增加423件，增長25.94%。

二、農地流轉糾紛產生的深層原因：制度安排失效

從農地流轉糾紛的現象看，產生原因是多方面。但從制度經濟學的視角來看，農地流轉糾紛之所發生在于制度安排的失效，制度安排失效是農地糾紛產生的深層原因：

（一）流轉產權界定不完全

在制度經濟學家看來，將農地流轉雙方聯系在一起的是契約。一般地，在有關主體進行農地流轉時，一般會簽訂農地流轉契約，而在契約中會對流轉雙方的產權進行規定。這種產權界定不僅劃定了雙方的權利，而且也界定了雙方的行為邊界、責任邊界和義務邊界。但由于未來的不確定性以及產權度量的困難性等原因，使產權常常不能得到完全界定。例如，一個農戶將自己的農地流轉給另一名農民進行農業生產，轉出方的權利是每年獲得500元的租金，轉入方的產權是根據市場需求進行農業生產，并獲得支付租金以及生產成本之后的農業剩余。假設租賃期限約定為10年，并且在10之內租金不變。轉入農戶獲得土地之后進行了結構調整，進行特色農業種植，并且生產的特色農產品價格不斷上升。但由于流轉契約沒有約定轉入農戶是否有進行結構的產權，那么農地流轉雙方可能就由于農地流轉之后種植什么、土地如何利用等方面產生糾紛。

（二）流轉契約不完全性

在諾貝爾經濟學家得主科斯，以及著名制度經濟學哈特、巴澤爾等人看來，交易雙方一般是不可能簽訂完全契約的。其原因在于：一是由于有限理性的存在，使交易雙方中的任何一方都不可能完全從理性視角思考問題。二是知識的有限性，在農地流轉過程中，不管是轉出方，還是農地轉入方;不管是對于契約的知識，還是對法律體系的知識，或者對未來市場變化的知識都是有限的。有限的知識不僅決定了每個農戶不可能預知未來之全部，而且也沒有辦法將農地流轉雙方的權利、義務在流轉契約中完全寫清楚。因此，即使是一份自己認為非常完善的契約，在契約履約過程中，我們經常發現契約同樣是不完全的。而契約的不完全，正是糾紛產生的根源之一。就我們多年對貴州農村土地流轉契約的調查來看，不僅流轉雙方之間契約的口頭為主，口頭契約的內容相當簡單，主要內容為農地的流轉期限、租金形式（實物租金或者貨幣租金）、租金多少、租金支付時間、轉讓后的土地用途等。不完全的流轉契約給流轉雙方如何理解流轉契約約定留下較大的空間，對流轉契約認識及執行契約的不一致，特別是一方的履約超出另一方的容忍限度之后，就可能產生糾紛。

（三）口頭契約的弱約束力

從形式上看，農地流轉契約可以分為書面契約和口頭契約。在農地流轉過程中，就農戶對流轉契約的選擇來看 ，由于簽訂書面契約的成本高于口頭契約，多數農戶選擇了口頭契約。從貴州農地流轉契約的選擇結果看，農地流轉口頭契約占90%以上。從全國農地流轉、契約的簽訂情況看，2010年簽訂書面契約流轉面積56.74%，沒有簽訂書面契約流轉的農地面積占43.26%。我們知道，農地流轉口頭契約的履約主要靠信任、聲譽、道德等機制發揮作用。與法律機制相比，這些機制是一種弱約束機制。這就意味著，口頭契約與書面契約相比，其約束力要低，用制度經濟學的話來講，道德約束是有風險的，當道德、信任、聲譽不能約束有關主體行為時，就會產生敗德行為。正因為農地流轉口頭契約的弱約束力，才使得一部分農地流轉主體不按照契約約定去行事，從而產生農地流轉糾紛。

（四）不守信用

在農地流轉市場上，約束雙方行為的是契約。流轉雙方不管是選擇了口頭契約，還是書面契約，都應該按契約行事。由于國家支持政策的變化，例如對種糧食進行補貼、農機具補貼等政策的出臺與實施，使從事農業生產的效益不斷上升。這樣，過去進行了長期流轉的出租農戶感覺到不劃算，就開始私自將土地重新出租，從而產生流轉糾紛。這一點，在發達地區尤為明顯。因為在這些地區，不少承租的農戶都是西部落后地區來的，在2000年之前，由于從事農業生產的低效益，不少當地農戶將自己的土地低價出租給外地農戶租種，而且不少農戶出租土地的期限定為10年以上。但近年來，隨著從事農業生產效益的提高，一些出租農戶不守信用，私自撕毀契約，將土地再一次轉租給他人，從而產生農地流轉糾紛。

三、化解農地流轉糾紛的對策：創新制度安排

流轉糾紛影響了農地順利流轉，化解農地流轉糾紛是促進農地有序流轉的重要前提。筆者認為，化解農地流轉糾紛，關鍵在創新制度安排，具體而言，應采取以下對策。

（一）清晰明確地界定農地產權

馬克思認為，清晰界定的產權是市場經濟運行的基礎，在市場上進行交易并不是商品這種實物，更重要的是商品背后的產權。現代產權經濟學的重要定理，科斯定理也揭示：產權的清晰界定是市場交易的前提。因此，在促進農地的順利流轉，一項基礎性的工作就是要對農地產權進行清晰界定，只有這項基礎工作做好的，才能推進農地市場的順利發育，為實現農村資源配置效率的優化奠定基礎。

（二）培育人們的產權觀念

在市場交易中，從表現現象看，市場交易是物與物之間的交易，或者是物與貨幣的交易。但這不是市場交易的根本，市場交易不是物的交易，市場交易的實質是產權交易。在農地流轉過程中，之所以存在產權界定不完全，雖然原因是多方面的，但其中一個原因就是農地流轉雙方尤其是農戶缺乏產權觀念。正是由于產權觀念的缺乏，才使人們沒有注意自己的產權，沒有在流轉契約中進行充分的界定，從而使這些沒有界定清楚的產權進入“公共領域”，而為后來的流轉糾紛埋下隱患。因此，培育人們的產權意識和產權觀念是發育農地流轉市場的重要一環，而且也是需要我們花比較長的時期去做的一件工作。因為，觀念的改變與培育是非常困難的。

（三）完善農地流轉契約

從前文的分析中我們發現，契約不完善是產生農地流轉糾紛的重要原因。因此，農地流轉雙方不管是選擇口頭契約還是書面契約，都應盡可能完善契約內容。盡可能將雙主的權利、義務在契約中界定清楚，使農地流轉雙方的行為盡量按照契約要求去做。

（四）培育人們的守信精神

市場經濟不僅需要法律機制來維持其正常運行，更需要非法律機制為基礎保障其運行。誠實、守信是市場經濟順利運行的非法律機制，因為守信不僅使一個社會低成本運行，而且守信還是在市場交易中維持合作的基礎。如果一個社會經濟生活中的人們都不講信用，都不守信，這個社會運行成本非常高。因此，促進農地順利流轉，必須弘中華民族的傳統美德，培育人們的守信精神，從而促進農地流轉市場的低成本運行。

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*本文系2015年貴州省軟科學項目（黔科合R字[2015]2011-1 號）、貴州省教育廳人文社會科學研究基地項目（JD2013032）、貴州大學文科重點特色學科重大項目（GDZT201504）。

（作者單位：貴州大學管理學院）