協商民主的監督問題探討

關振國　朱哲

〔摘要〕 協商民主的監督可以從以下五方面入手：對協商主體進行監督，保障協商主體在產生與培訓過程中體現民主性、科學性；對協商內容進行監督，保障協商議題與協商主體的利益要求密切相關；對協商程序進行監督，保障協商能夠按正常的程序進行；對協商原則的科學性及其落實進行監督，保障協商能夠堅持自由、平等、理性、公正、負責任原則；對協商成果的形成、落實和完善進行監督，保障協商成果能夠反映全體協商者的共同意志和利益。

〔關鍵詞〕 協商民主，協商主體，協商內容，協商程序，協商原則，協商成果

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0063-04

黨的十八大確立了協商民主的概念并把協商民主作為我國一項基本政治制度確定下來，是我國民主政治發展歷史中一個偉大的歷史進步，是對社會主義民主政治制度的完善、發展和創新。習近平指出，社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢 〔1 〕 。要想使協商民主有序運行，除了加強靜態的自身制度建設，還要對其運行過程進行全方位的監督。我們在此所談及的監督，主要是對從協商開始運行的前期準備一直到協商達成共識并認真踐行協商成果這樣一個完整體系和過程實施監督。對協商民主的組織與整體運行程序和機制的監督主要從協商主體、協商內容、協商程序、協商原則、協商成果這樣幾個辯證統一的有機整體加以分析和論證，保證做到對構成協商本身的基本要素和運行過程、程序和機制實施有效監督。這是在沒有外在約束力的前提下，保證協商民主有效、科學、合理、健康運行的基礎和先決條件。

一、對協商主體的產生、培訓進行監督，保障協商的民主性和科學性

所謂協商主體就是指參與協商民主運行的主體，既包括社會各階層、各界別、各專業、各層次的全方位參與主體，也包括不同性別、年齡、民族、宗教和職業等為背景的基礎性參與主體，還包括一切擁護社會主義的愛國者、海外僑胞、港澳臺同胞。由于我國協商民主制度沒有現成的經驗可以借鑒，沒有成熟的模式可以效仿，更沒有成功的道路可以追尋，因此必須加強對協商主體進行監督。具體來講，主要包括以下兩方面內容：

（一）對協商主體的產生進行監督。協商主體如何產生，產生方式是否合理，是全員參與協商，還是選出一定的代表進行協商，協商代表怎樣產生，產生的標準是什么，產生的代表是否真實有效，代表是否具有廣泛性，這些都離不開監督。一般來講，對協商主體的產生進行監督，就要產生監督人，這是實施監督的前提條件。所要產生的監督人，必須來自于協商雙方共同認可、接受或者授權的獨立自然人，可以是法律部門指派的，可以是協商主體中推薦或者選舉的，也可以是協商雙方提出的第三方人選，監督人必須具備基本的道德標準、民主素質和民主意識，具備一定的科學文化知識，接受過專門機關關于協商民主的專門培訓，具有公正意識、能站在公正的立場進行監督，接受協商代表和政府部門的雙重授權和監督，不受任何第三方的干預獨立行使監督權。

（二）對協商主體的培訓進行監督。“隨著民主政治的開展，民主教育比任何時候都要迫切。” 〔2 〕 （P20 ） 由于協商主體個體情況千差萬別、個人素質參差不齊、很多協商參與主體對于協商民主處于懵懂狀態，或者是被要求參與，或者是出于湊熱鬧，甚至很多參與者認為是給領導面子，參與協商就是“嘮家常”，說“拜年嗑”，逢迎領導的需要。對于什么是協商、協商的目的、怎樣協商完全處于“幼年”時代。因此，面對協商民主這樣一種新事物，對協商主體進行有針對性的培訓勢在必行，這也就有必要對協商培訓進行監督。對協商主體進行培訓所實施的監督主要包括以下幾個方面：首先，對協商主體的培訓內容進行監督，要保證培訓的內容與參與協商的需求相一致。其次，對培訓效果進行監督。面對不同層次的群體，培訓的目標是否已經達成，培訓的效果是否非常明顯，培訓的方式方法是否科學合理，這些都需要一定的考核機制進行監督。結合接受培訓人員的實際情況，既要組織相關的理論測試，也要結合百姓的生活實際，通過實際問題的解決來考察培訓的效果。當然，對培訓考核的檢測可以采用靈活有效的形式進行，可以是單個人的，可以是多個人的，也可以以小組為單位實施，可以通過問卷調查，也可以集中測試，還可以采取群眾喜聞樂見的方式進行。在這個過程中必須嚴格監督，以真正了解和掌握培訓的效果，為下一步工作有效開展打好堅實的基礎。再次，對培訓的時間和經費要進行監督，要保證培訓的時間、效度，不能走過場、流于形式，或者是“作秀”，切實做到培訓有效果及培訓內容能運用到協商實踐中。與此同時，還要保證足夠的培訓經費來源，做到培訓項目專款專用，精打細算，避免不必要的浪費和開支，不得挪用、借用或者另作它用，嚴格監督相關民主經濟保障的法律、規章和制度落實到位。特別是廣大農村基層地區，廣大群眾素質不高，培訓難度大，經費供應不足，缺少有效的監督。因此，要切實保證對協商主體特別是農村地區的協商主體培訓到位，監督有力，真正使協商主體的權利置于協商監督制度的監督之下。

二、對協商內容進行監督，保障協商議題與協商主體的利益要求密切相關

協商內容是協商的議題和主題，協商內容是否與協商主體的利益要求密切相關，是否能反映協商主體的意志和利益，直接關系到協商主體的參與力度、效度和廣度以及協商共識的達成度。因此，要對協商內容進行全方位的監督。首先，要對協商議題的確定進行監督。在這個過程中，要通過問卷調查或者與群眾面談、茶話會等多種方式了解廣大群眾的真實想法和意圖。通過交流和了解，及時把群眾的想法集聚到一起，形成一個與協商主體利益密切相關的協商主題或者議題。只有這樣的協商主題才能真正調動群眾參與的積極性和潛在的熱情，浙江溫嶺的民主懇談會就是一個具有典型意義的成功案例。溫嶺的民主懇談會就是相關部門把需要協商的內容都呈現給群眾，具體哪一個作為協商主題，要通過鄉村干部和群眾進行討論，一些個別的問題，需要領導干部把問題的利弊講清楚，對參與的群眾進行正確引導，循循善誘，通過這樣的交流，最終確定協商的主題。溫嶺的經驗告訴我們，在協商主題和內容確定的問題上，要從群眾的實際出發，從各地的實際出發，從群眾的需要出發進行甄別篩選，選擇出最有協商價值、最貼近群眾心聲的內容進行協商、探討和交流。其次，要對協商議題的廣普性和科學性進行監督。也就是說，當議題確定后，參與協商的主體是否具有廣泛的代表性，如果參與者數量和代表性不足，說明協商主題的確定存在著問題，只有大多數人都參與到協商中來，才能說明協商主題的科學性、合理性以及真正的民意性。再次，要對協商內容的真實性進行監督。要保證協商中所討論的問題和協商前確定的議題高度一致，不能“朝三暮四”“朝令夕改”。只有保證協商議題的前后一致性才能保證協商民主的真實有效性，才能避免廣大參與者在協商中產生被愚弄的想法和感受，才能真正感受到自己得到了尊重，自己是國家和社會的真正主人。由于我國的基層協商民主實踐尚處于不成熟不完善的探索階段，目前很多地區在協商問題上搞“一刀切”，協商什么不是作為協商主體的群眾說了算，協商內容可以隨時發生變化，可以隨時作出修正，可以根據領導人的主觀意愿和情緒隨時更改，在很大程度上是“長官意志”的體現，想協商什么就協商什么，完全不顧群眾感受，脫離群眾實際，領導干部“派頭”十足，我行我素，一意孤行，形式主義嚴重，嚴重敗壞了黨風，破壞了黨的形象，影響了干群關系，致使干群關系緊張，政府和群眾關系不和諧。對于協商民主內容的監督就是要做到協商議題的科學性、真實性、全民性、廣泛性、一致性。對于嚴重違背群眾意志、侵犯群眾利益的協商內容要進行干預和警告，必要時采用法律手段進行嚴厲制裁。對于與群眾利益不相關并缺少協商必要的內容要停止協商，減少不必要的時間、人力、物力和財力的浪費。對于一意孤行的領導干部要嚴重警告直至追究其相應的責任，真正使監督成為一種常態的制度。

三、對協商程序進行監督，保障協商能夠按正常程序進行

協商程序就是從協商的醞釀到協商完成所要遵循的一系列步驟。總體來講，社會主義協商民主的程序一般包括議題的醞釀、提出和確定、公示，協商的進行，目標的達成以及相關協商成果的實施這樣幾個階段。這些程序基本貫穿了協商的始終，能否得到真正的堅持是影響協商成效的關鍵問題。因此，加大對協商程序的監督對于整個協商民主是重中之重。對協商程序的監督主要包括以下幾點內容：第一，對協商議題醞釀和確定的監督。對其監督的標準是，看協商議題是否能結合我國實際、密切聯系群眾、體現時代價值、具有可操作性、解決當下最急需解決的與百姓生活、生產和發展密切相關的問題。第二，要對議題的公示進行監督。包括公示的內容要與真正協商的主題保持高度一致，不能有任何偏差，不能誤導群眾，不能朝令夕改。要對公示的時間進行監督，依照規章制度保證公示時間。要保證在公示期間允許群眾提出問題和異議，對于群眾提出的問題和異議，要指定相關部門及時給予咨詢、解答和回復，給群眾滿意的答案。第三，對協商過程要進行全方位、多層次、多角度的監督。要監督協商程序，審核協商程序是否合理；對于協商信息的真實性進行監督，要認真審核協商前公示的信息與協商中討論交流的信息是否高度一致，以確保協商內容的真實性，避免協商內容出現偏差，造成無效協商；對協商主持人進行監督，包括對協商主持人的資格、產生方式、協商能力和協商主持中態度和言行的公正性進行監督，使其真正成為保證協商民主朝著公正、正確、健康方向發展的“舵手”和“導航員”；對協商過程及協商結果的真實有效性進行監督，即對協商過程中協商主體的公平、公正性、自由性和責任性進行監督，對于協商中不對等交流和發言進行監督，對于協商中由于自身素質、實力和社會影響力原因可能產生的協商極化進行監督，對于整體協商過程的運行、協商所做的記錄、協商結果的達成做好監督，對協商過程中的協商主體交流和探討的公平公正性、協商方式手段進行監督。

四、對協商原則的科學性及其落實進行監督，保障協商能夠堅持自由、平等、理性、公正、負責任原則

我國的協商民主是通過協商方式來達到民主的目的，因此，只有在協商方式遵循一定客觀原則的前提下，才能切實保證人民民主的充分實現，真正實現人民民主，保證人民群眾享有廣泛真實的民主。協商就是要通過和平的方式來達成民主的實現。因此，作為協商民主，自由、平等、理性、公正、負責任是其“天性”使然，是協商民主的基本原則和要求，是保證“想協商，要協商，能協商，敢協商，協商有目標，協商有成效”的前提條件，故此要做好對協商民主運行中的原則監督。

具體來講，第一，要對協商的自由性進行監督。要保證每個協商主體是自由參與協商民主，而不是被迫或者違背真實意圖的不情愿、或是在行政命令的驅使之下以及來源于其他外力的作用下不情愿的參與，要對違背自由的強制參與行為進行明察暗訪、嚴格監督，保證每個參與主體都是源于自由和自愿，這是保證有效協商的前提條件。第二，要對協商民主的平等參與進行監督，主要是要保證全體協商主體在參與前、參與中以及參與后的成果具有平等的地位，包括參與之前平等作為參與人的被推薦或者被選拔、被提名的權利，詳細了解協商主題和信息的權利，參與之中平等的發言權、交流權利、被平等尊重的權利，提出的建議被平等采納的權利。不能因為經濟基礎、社會身份以及社會影響力的不同而有所區別對待，所有協商參與者的主體地位、權利、機會都應該是平等的。第三，要對協商主體的理性進行監督。為了避免“理性的無知” 〔3 〕 （P11 ） ，保證全體協商主體都能理性參與協商，有必要對協商理性進行必要的監督。主要是保證每個協商主體都能理性參與，理性發言，理性交流，理性辯論，最終達成理性的協商成果，特別是我國基層協商民主更要加強對協商主體的理性監督，克服“小市民心理”和“小農意識”，從協商的大局出發，以協商主體的公共意識為中心，調整協商主體的個人“偏好”，將個人偏好轉移到“集體偏好”和公共意志。盡可能將個體利益調整為公共利益，使每個參與主體都能站在公共利益的角度進行“公共協商”，在協商的過程中盡可能避免由于“偏好”和“意識”的不同而造成不必要的時間、人力、財力的浪費，保證理性協商高效有序運行。只有保證每個協商主體理性參與，理性協商，才能保證整個協商過程的高效、有序、和諧運轉。第四，要對協商主體的責任感進行監督。協商主體的責任感直接影響著協商的效度和信度，也就是直接影響著協商的效率，以及協商參與主體的積極性和主動性。要保證每個協商主體都能站在公共立場，以負責任的態度對所協商的議題進行深入的探討、研究和交流，提出各自的觀點、見解和主張，對于自認為由于經濟實力和社會地位高人一等的缺少責任感的參與主體，要及時發現，及時教育，及時糾正其錯誤行為。通過對協商主體責任感的監督，使個別的不負責任的協商主體回歸到責任參與協商狀態。第五，要保證協商參與過程的公平性。對于協商過程公平性的監督，有利于發揮全體參與者的積極性，保證協商主體充分協商。對于公平性的監督，主要是要保證在協商過程中協商主體有平等的發言權、參與權及意見被采納的權利。同時，要適當考慮弱勢群體的話語權，避免出現強勢群體壟斷話語權的局面。

五、對協商成果的形成、落實和完善進行監督，保障協商成果能夠反映全體協商者的共同意志和利益

協商成果是全體協商主體經過認真交流、探討和協商所達成的結果，是全體協商主體集體智慧的結晶，應該反映全體協商者的共同意志和利益。因此，要做好對協商成果的監督，避免非理性的行政或者其他因素的干預與影響。對于協商成果的監督主要應做好以下幾方面工作：

第一，對協商成果的形成過程進行監督。要對協商過程做好必要的文字記錄和話語錄音工作，除了監督人員的監督之外，充分利用全體協商人員進行必要的監督，這是形成最終協商成果的根本依據，保證成果真實有效的客觀依據，任何人都不得篡改協商成果；對形成協商成果的全體參與人員發言、交流的公正性進行監督，要保證協商成果是全體參與的協商主體共同協商的結果，體現不同參與者的意志和利益要求，而不是個別人或者少數人意志和利益的體現和反映。對于明顯違背參與者意志、顯失公平的協商結果要宣布無效，直至重新協商出新的成果；要對形成的書面協商成果進行整理，形成具體的政策、制度或者法規，由協商主持人在監督人的監督之下向全體協商參與主體當眾宣布協商結果。通過協商結果的宣布，完成一個完整的協商過程，形成全體協商主體的共同意志。

第二，對協商成果的落實進行監督。協商所達成的規章制度、方針路線需要變成實際的行動，需要在行動中體現出來，將協商主體的意志變成實際行動。只有這樣，才能說明協商落到了實處，才真正“接地氣”“貼民心”，才算是理論與實踐相結合。協商成果落實中的監督就是要探察在行動中、在實踐中是否以協商達成的規章制度為理論和依據，為指針和指導。要保證理論和實踐緊密結合，實踐不能偏離理論，要緊緊依靠理論，要用協商成果來指導實踐。

第三，對協商成果的完善進行監督。這種監督的重點在于，有關部門或相關人員能否做到在協商成果落實的實踐中不斷發現問題，總結經驗，不斷反思反饋，進一步完善協商成果，使之成為更加具有指導意義的成果。

以上所述主要是從協商民主內部而言的監督，但是，在協商民主運行過程中，除了從自身因素加強對協商內部構成要素與運行程序的監督之外，還要充分發揮外部的監督作用。外部的監督主要是指協商主體之外的群眾和媒體的監督，包括與協商主體無關的第三方的監督，新聞、廣播、報紙、網絡等媒體的監督。首先，要發揮第三方主體的監督作用。除了與協商主題相關的協商參與者的監督之外，處于協商之外的與協商利益無關的第三方的監督會更顯得科學、合理與公正，這些監督的主體可以包括與協商無關的第三方群眾、第三方組織，比如政府機關、民間機構、群眾團體。其次，要充分發揮新聞媒體的監督作用。基于新聞媒體思想的廣泛影響性和輿論導向性，媒體的監督會無形敦促并矯正協商民主的運行軌跡，使協商民主朝著健康科學的軌道前進。因此，要充分發揮媒體的監督作用，除了傳統意義上的對協商內容、議題、程序、過程、原則、成果的監督之外，還要將民眾與媒體有機組合起來，使民眾貼近媒體，媒體為民眾所用，也就是說，讓民眾借助媒體的力量實施監督，不論是協商主體，還是作為非協商主體的第三方，都要充分掌握使用媒體監督的技術、手段和方法，這樣就可以充分發揮媒體監督的作用。在協商民主的實踐中使民眾監督和媒體監督有效結合，充分發揮輿論監督和思想引導的作用，使媒體真正“言為民聲”，一方面發揮媒體作用，另一方面使民眾的心聲和想法通過媒體得到表達，真正發揮多路徑、多元化的監督作用。

參考文獻：

〔1〕有事多商量 遇事多商量 做事多商量〔EB/OL〕.新華網，2014-09-28.

〔2〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔3〕〔美〕詹姆斯·菲什金，〔英〕彼得·拉斯萊特.協商民主論爭〔M〕.張曉敏，譯.北京：中央編譯出版社，2009.

責任編輯 周 榮