農村公共產品供給問題及解決思路

劉彤

〔摘要〕 “三農”問題一直是困擾我國現代化發展的難題，而農村公共產品供給則是“三農”問題的掣肘，尤其是后農業稅時代，農村公共產品供給存在一些問題。從供給主體角度來分析，具體表現為：各級政府的供給不力，村委會的供給與農民需求存在偏差，村社民間組織的供給水平較低。其根源在于：供給主體能力受限，即基層政府權責不對等，供給能力減弱；村民自治權力削弱，難以發揮供給作用；村社民間組織汲取資源能力減弱，供給行為受到限制。因此，提高供給主體的相應能力，應明確各級政府權責，完善公共產品供給體系；增強鄉村自治組織的領導力，緩解供需矛盾；培育合作組織，提高自我供給能力。

〔關鍵詞〕 農村公共產品，供給不足，供給主體

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0075-05

隨著社會主義新農村建設和新型城鎮化發展戰略的實施，我國“三農”問題正在逐步解決，中央和各級地方政府加大了對農村公共產品的財政投入力度，農民迫切需求的醫療、教育、社會保障等公共產品有了質的改善。然而，農村公共產品供給仍然存在供給總量不足的問題。其深層原因在于建立在當前供給主體權力結構基礎上的農村公共產品供給制度難以適應農村的經濟發展和農民對公共產品的多元化需求。因此，應提高供給主體的相應能力，滿足農民對公共產品供給的需求。

一、供給主體視角下農村公共產品供給問題的表現

2006年農業稅在全國取消后，基層政府不再擁有征稅收費的權力，中央將補貼直接發放到農民手中。這一舉措雖然從長遠角度有利于建立以政府為主導、以公共財政為支撐的公共產品供給制度，但是卻打破了原有權力格局，造成了各級農村公共產品供給主體的供給權責失衡和有心無力，使我國農村公共產品供給總體上呈現不足的特征。從供給主體角度來分析，供給問題主要表現在以下幾方面：

（一）各級政府的供給不力。根據公共產品供給和受益范圍不同，農村公共產品分為全國性公共產品和地方性公共產品，中央政府負責提供如國防、義務教育、社會保障、大型水利工程等全國性的公共產品。后農業稅時代，城鄉二元供給體制產生的路徑依賴并未消除，中央政府在農村公共產品的供給中缺位問題依然存在，主要表現為城鄉公共產品供給不均衡，中央對農村公共產品的支出嚴重不足，2013年中央財政用于“三農”支出為1.3萬億元 〔1 〕，平均到每個農民身上只有1354元，對農民來講是杯水車薪。

根據便利和效率優先原則，滿足地方性需要的公共產品應當由地方政府提供，然而我國中央與地方政府在農村公共產品供給中的權責劃分制度設計還存在一定缺陷。一方面，《憲法》和《國務院組織法》對各級政府的事權只作了一般性的數量上的劃分，中央政府18項、地方政府10項、鄉鎮政府7項，但是并未對具體事項進行劃分。在公共產品供給過程中一旦有交叉的事項，各級政府很難找到確切的法律依據來解決，只能靠上級政府單方面的行政命令或者同級政府的討價還價來解決。另一方面，分稅制改革導致財權過度集中在中央，地方和基層政府財政收入驟減。盡管中央對地方實行了財政轉移支付制度，但是多以專款撥發的形式，且省級以下的財政支付缺少監督，專款不專用現象時有發生，致使很多農民急需的公共產品并沒有得到及時供給。

鄉鎮政府在農村公共產品供給中有著得天獨厚的優勢，是直接面向農民的一級政府，是政府與農民之間上下承接的紐帶。但是，后農業稅時代，鄉鎮政府喪失了籌資籌勞的能力，僅靠中央財政有限的財政轉移支付資金無法滿足本地的公共產品供給。部分鄉鎮政府在體制外尋求解決方式，通過特許經營、外包的方式將農村公共產品供給責任轉移給市場，但又無力監管，使得公共產品被私人壟斷，抬高價格、降低質量、坑農損農現象屢禁不止。

公共產品的外溢性和“搭便車”行為決定了政府是公共產品供給的主力，但在農村取消農業稅后，財權上移、事權下沉，各級供給主體權責不對等，從中央到地方再到基層政府，面對農民龐大的公共產品需求呈現出供給不力的狀態。

（二）村委會的供給與農民需求存在偏差。作為村社公共產品供給的組織者，村委會在農業稅取消后喪失了稅費征收職能，沒有了公共財政保障。為填補制度空白，中央制定了“一事一議”制度，為解決后農業稅時代的農田水利基本建設、植樹造林、修路飲水等村級公共產品供給發揮了重大作用。從理論上而言，“一事一議”是農民對公共產品需求的表達渠道和決策形式，是通過民主程序來解決村級公共產品的供給方式。然而，從實踐上來看，“一事一議”在農村公共產品供給中并未起到預期作用。就制度本身而言，“一事一議”要想取得良好效果必須具備三個條件，即基層民主制度健全、農民真實的需求偏好表達和完整成熟的決策程序。但由于我國農村現有的政治發展水平和條件限制，“一事一議”制度的穩定性比較差，實施起來主要靠上級政府的文件精神，并沒有具體的法律法規作依據。就執行現狀而言，本應承擔“一事一議”組織角色的村干部反倒成了這一政策的絆腳石。“一事一議”對集資標準作了嚴格的規定，每人每年最高不得超過15元，并且只能用在本村的農田水利建設、植樹造林、修路供水、防汛抗旱等公共事業上，村干部從中獲得經濟“揩油”的難度很大，積極性不高。就農民而言，他們對“一事一議”的積極性不高，由于村級公共產品是可以不承擔成本而直接獲益的，農民沒有動力自愿為公共產品付出代價，對于自己有直接利益的事項就贊成，與自己無直接利益的事項就反對，已成“一事一議”的常態。

村委會不僅在農村公共產品供給的組織職能上缺位，而且在農民需求表達傳遞上的職能也在弱化。按規定，村委會根據本村村民的公共產品需求和上級政府給予的制度空間，對不同的公共產品進行初步篩選和收益分析，然后提請村民大會或者村民代表大會決定是否供給某項公共產品。村委會在對要提請表決的項目進行篩選時，往往會表現出“理性經濟人”的特征，因為村委會作為本村村民民主選舉的自治組織，除了要對本村村民負責，還要接受鄉鎮政府的指導，因此村委會在篩選公共產品供給項目時會考慮到鄉鎮政府的偏好，選擇一些符合鄉鎮政府政績需要的面子類的公共產品項目提交村民大會或村民代表大會表決。一些村委會在對下造成供需脫節的同時，對上又隱瞞了村民實際的公共產品需求。村民通過村民大會或村民代表大會直接或間接表達的自身對公共產品的需求偏好，需要村委會自下而上地傳遞給鄉鎮政府。但村民的公共產品需求與鄉鎮政府的政績利益有時是相悖的，村委會的利己性會使其利用信息和資源優勢“理性”地選擇傳遞那些投資少、見效快的面子類的公共產品需求，而對農民真正需要的、投資高、見效慢的基礎類的公共產品需求則采取不傳遞或少傳遞的方式。這種“自下而上”的農村公共產品的供給需求，剛傳遞一級就被扭曲扼殺了，導致我國農村“自下而上”的需求表達機制難以建立，與“自上而下”的供給之間的矛盾不斷加深。

（三）村社民間組織的供給水平較低。文森特·奧斯特羅姆指出：“在提供公共利益和服務時，除了拓寬和完善公共部門以外，其他部門和力量也可以參與發揮這些職能。” 〔2 〕 （P41 ）然而，在我國除了政府組織以外，市場組織、社會組織、農民合作組織等“部門和力量”對農村公共產品的供給能力都非常有限，“政府主導、市場引入、社會協同、農民合作” 〔3 〕的多中心供給模式尚需時日才能真正建立。

農村廣闊的市場、豐富的資源和強大的公共產品需求使得一些市場組織嗅到了商機，開始在農村經營可以獲利的職業培訓、農業保險、勞務信息等公共產品。然而，市場經濟是一種利益驅動經濟，由于純公共產品不具有獲利性，所以市場組織只在準公共物品邊緣尋找商機，這就使得市場對農村公共產品的供給范圍有限、供給類型單一。市場提供的公共產品一般只面向少部分特定的農民群體，并且要農民付出一定的成本才能享用，農民一般不會主動去獲取這類公共產品。

農村各類合作組織是農民之間相同利益的聯合，可為其成員提供市場信息、農業技術、大型機械等公共產品，對于豐富農村公共產品種類產生了不可忽視的作用。但是農村各類合作組織只是在工商部門進行登記，現有法律沒有賦予農村合作組織單獨法人的地位，使得農村合作組織難以獲得資金籌集渠道，公共產品自我供給的動力不足。由于合作組織擁有的公共產品只對本組成員進行供給，在一定程度上形成了公共產品供給壁壘。

作為公共產品的受益者，農民在市場經濟條件下獨立擁有生產資料，自主決定生產方式，自由支配物質資源，農村很多私人診所、幼兒園都是由農民自主提供的公共產品。但是以家庭為單位的農民對于農村公共產品的供給有很大的不穩定性，他們占有資源較少、經濟實力較弱、抗風險能力差，一旦市場發生變化、利益受到侵犯或收益減少，則會立即停止公共產品的供給，轉而開始“搭便車”。

二、供給主體能力受限是農村公共產品供給不足的根源

農村公共產品供給狀況與供給主體的供給能力息息相關，“農村權力結構嬗變是引起鄉村公共產品供給制度變遷的重要誘因” 〔4 〕。在封建社會，民間宗族占主導的權力結構下實行的是農村公共產品的自我供給制度。人民公社時期，國家單軌制權力結構下實行的是公共產品的國家供給制度。改革開放后，實行的是集體供給制度。后農業稅時代，農村權力結構急劇蛻變，國家公權力、村民自治權力、村社民間權力等多個權力中心在鄉村社會此消彼長、互為盈縮，與此相對應的多元的公共產品供給體制并未建立起來，結果使供給總體上呈現不足。究其根源，則在于供給主體的能力受限。

（一）基層政府權責不對等，供給能力減弱。2006年的取消農業稅費改革為農民帶來了切身實惠，減輕了農民負擔，但卻使鄉鎮政府的財權和組織機構出現權責不對等的問題。取消農業稅后，鄉鎮政府作為一級政府的財政基礎喪失，步入了“無財行政”的窘境，鄉鎮政府只剩下農業三稅（農業特產稅中的煙葉稅、耕地占用稅、契稅）、地稅（地方工商稅收、企業所得稅和個人所得稅）、國稅（增值稅）這幾項收入，基本上堵死了鄉鎮政府的增收途徑。鄉鎮工作人員的工資由縣市統發，但是鄉鎮供給農村公共產品的經費卻沒有保障。沒有了財權的鄉鎮政府，缺失了積極行政的物質基礎，鄉鎮基層政府只能勉強“開門”，更不要說滿足農村公共產品供給了。

鄉鎮政府的組織機構有兩類，一類如文化站、農機站、水利站、計生所等歸鄉鎮管理，另一類如稅務所、工商所、土地所、供電所、派出所等雖然在鄉鎮辦公，卻隸屬于縣管。從這兩類組織機構的管轄主體來看，一些無實權、純服務、純公益的部門則歸鄉鎮管轄，而一些有實權、有收益的部門都劃撥到上級管理，雖然這些機構設在鄉鎮政府，但卻是鄉鎮政府“看得見、管不著”的。人力資源的不足、組織機構的“缺胳膊少腿”使得鄉鎮政府難以勝任農村公共產品供給重任。

有事權無財權的鄉鎮政府面臨政府和農民的雙重不信任。取消農業稅后，沒有“征稅”、“收費”的利益驅動，鄉鎮政府喪失了提供農村公共產品的主動性和積極性，以不出事、不惹事為行動邏輯，逐漸萎縮成為看攤守業者。鄉鎮政府的這種“理性選擇”使得其與農民之間的利益脫節，關系越來越疏遠，農民對于鄉鎮政府的信任程度急劇下降。而中央以“撒胡椒面”的方式將糧食補貼、良種補貼、農機補貼等惠民補貼直接發放到農民手中，從側面反映出中央政府對鄉鎮政府的不信任，既“懸空”于鄉村社會之上，又“懸浮”于政府公權力之外。權力和權威的雙重萎縮以及行動力和控制力的下降，使得鄉鎮政府在農村公共產品供給中難有作為。

（二）村民自治權力削弱，難以發揮供給作用。在國家公權力與村民自治權力互動過程中，形成了實質性的“官退”和虛假性的“民進”。國家公權力退出了村莊治理，村民自治權力表面上掌握著村莊的權力格局，但實際上卻呈現出控制力削弱的傾向。

村民自治權力削弱主要體現在以村干部為主的村民自治組織對村莊的控制力減弱。稅費時代，村干部的主要職責就是“征收錢糧稅費，搞好計劃生育”，通過這兩項工作，村干部的權威實現了最大化，強化了對村莊的管理。后稅費時代，村干部的這兩項工作都發生了變化，征稅收費的權力被取消，不僅不能向農民要錢，還要把各類補貼發到農民手中。而隨著生活水平的提高和農民觀念的轉變，農民開始自覺響應計劃生育政策，計生工作也好開展了。村干部沒有了威懾村民的資本和能力，其主要職責從“管理”變成“服務”。由于權力萎縮和工作職能轉變，村干部對村莊的控制力減弱、威望消減、地位動搖，使村莊自治權力越來越小。

村民自治權力削弱還體現在組織功能發揮上。俗話說“吃誰的飯，干誰的活”。稅費時代，村干部的工資主要由村民繳納的“兩金一費”（公積金、公益金、管理費）支出，可以說是由村民供養。農業稅取消后，村干部的工資由國家財政轉移支付支出，變成國家財政供養，與村民無關，村干部類似于國家公務員，呈現“行政化”特征。精簡村干部后，村小組長被撤銷，村干部的工作量增加，服務范圍擴大，導致干群關系疏遠。農民經濟上不用上繳稅費，不再受村干部的管制，政治上不再受制約，與鄉鎮政府之間也不需要村委會來充當保護傘。簡言之，一些村民自治組織不僅難以發揮自治功能，而且喪失了提供公共產品的內在動力。

（三）村社民間組織汲取資源能力減弱，供給行為受到限制。隨著大量農村勞動力外出務工，作為村社民間權力依托載體的村莊人口結構開始“空心化”。外出打工的大多都是青壯年，村莊里留下的多是老人和兒童，產生了大量的空心村。作為村莊經濟生活、政治生活主體，青壯年勞動力的外流帶來村莊人口數量的減少，而村莊精英的流失則帶來人口質量的“空心化”。在城鎮化過程中，一些頭腦靈敏、敢做敢為的村莊精英脫穎而出，但是他們絕大多數流向城市，一部分人定居城市，另一部分人雖未在城市定居，但除了偶爾回鄉，與村莊聯系極少。

在村莊人口結構“空心化”的同時，村莊人際關系也呈現“空心化”狀態。一方面，由于經濟發展，外部世界被逐漸打開，宗族的規模、結構和功能都發生了嬗變，嚴格意義上的宗族權力已經不復存在，農民也不再將宗族作為尋求資源和幫助的首選對象，而是將經濟利益作為自己人際交往“差序格局”的依據。另一方面，農業稅取消后，村莊的公共生活和集體主義價值觀缺失，原有的政治約束、繳稅交費的經濟約束和宗族觀念的道德約束效力減弱，鄉村社會的原子化更加凸顯，人與人之間的離散性也越來越大。

作為村社民間權力象征和代表的農民合作組織也呈現資源汲取能力減弱的趨勢。村莊空殼化和民間權力減弱給農民合作組織的生存和發展帶來了很大的制約。在人才資源上，農民合作組織的主要成員是農民，但隨著農村精英的流失，合作組織成為市場經濟中弱者的聯合；在資金來源上，我國現階段不允許農村合作組織進行社會融資，也不允許金融機構向合作組織大量貸款。大部分合作組織的運轉經費由帶頭人出資或者組員平均出資。合作組織的內外籌資渠道都被堵死，致使一些合作組織發展后勁不足。大部分農民已經習慣了自主經營，以家庭為單位的分散性生產方式容易滋生小農意識和機會主義。由于農民的合作意識不強，調配組織內外資源的能力有限，所以農民自發組成的合作組織對農村公共產品供給也陷入了行動困境。

三、提高供給主體的相應能力是解決農村公共產品供給不足的基本思路

（一）明確各級政府權責，完善公共產品供給體系。我國農村公共產品供給困境的主要原因在于作為公共產品供給主力的政府主體缺失及其權責失衡。因此要破解供給困境，就要從調整政府權力結構、合理劃分財權事權入手，完善公共產品供給體系。

1.按財權劃分農村公共產品供給責任。根據政權、財權、事權統一的原則，適度調整中央到地方再到基層的權責分配關系，根據其財權大小劃分相應的事權。在農村公共產品供給方面，要建立科學規范的財政轉移支付制度，進一步規范轉移支付的適用范圍和責任大小，減少財政資金的劃撥層級，專項補貼直接劃歸鄉鎮政府，并由縣市對專項補貼進行責任制監管，確保資金落實到位，不增加鄉鎮財政負擔。地方稅收按上繳比例返還獎勵機制，以確保地方政府對農村公共產品的供給能力。

2.按層級劃分農村公共產品供給類型。國家應對公共產品的類型進行明確劃分，根據層級界定各級政府供給類型。中央政府負責提供農村基礎設施建設、義務教育、醫療保健和社會保障等資金密集型公共產品。這類關系到國計民生的公共產品由中央統籌供給，能夠保障公民平等地享有改革開放成果，維護社會公平正義。地方政府負責提供農業技術培訓、病蟲害防治、市場信息等技術密集型公共產品。縣市政府對于技術性公共產品的供給具有地域優勢和組織優勢，因而可以根據地域特征針對本地區的特色農業科技需求進行供給。鄉鎮政府負責村社的公益事業、文化活動、合作組織等勞動密集型公共產品的供給。這類公共產品不需要太多的資金和技術投入，現有鄉鎮政府的財力完全可以滿足這類公益型勞動密集型公共產品的供給，并且可以對參與農村公共產品供給的非營利性組織和農民合作組織進行指導和監督。

（二）增強村民自治組織的領導力，緩解供需矛盾。村民自治組織較弱的行動能力阻礙了村民“自下而上”表達真實的公共產品需求，造成公共產品供需矛盾加劇。因此，要增強村民自治組織的領導力和控制力，提高集體行動能力，進而保障村莊集體供給的有效性和需求表達的暢通性。

1.針對村民自治組織的“貧血”，應先“輸血”再“造血”。農業稅取消后，國家公權力在村莊生活中“隱身”，在公民精神沒有培育成熟的狀態下，對于沒有財權的村民自治組織來說，勉強能夠承擔起村莊治理職能，無力承擔農村公共產品供給職能。中央要增加對村民自治組織的財政轉移支付力度，為村民自治組織撥發專項活動經費，以外生性的財政“輸血”恢復村民自治組織的權威和集體行動能力，使其有足夠的資源完成村莊內部的公共產品供給。解決村民自治組織的公共產品供給無能，不能只靠中央的財政“輸血”，還要激發其自主“造血”功能，放活村集體經濟，使其可以利用村集體資源來滿足公共產品的集體供給。

2.調動村干部的工作積極性。村干部作為村民自治組織的領導人和村民行使自治權力的委托者，對提高村民自治組織的行動能力和公共產品的有效供給有著舉足輕重的地位。可以采取結構化工資的辦法，通過調整村干部工資結構，實行考核和獎勵制度，調動村干部的工作積極性。由國家財政負責村干部的底薪，占全部工資的1/3，由上級考核合格發放考核工資，占全部工資的1/3，根據村民滿意度發放獎金工資，占全部工資的1/3，并為連任的村干部提供退休和社會保障，使村干部在上級政府和村民的監督下自覺調動村內外資源供給本村發展必須的公共產品。

3.理順村自治組織與村民之間的關系。在村民自治權力的運行中，占有信息和資源優勢的村干部容易主導村莊公權力的運作和村莊資源的分配，缺少信息資源和政治參與意識的普通村民則很容易被村干部“裹挾”進村莊的政治生活，表現出政治冷漠和政治無力。因此，必須理順村民自治組織與村民之間的關系，確認村民在村莊自治中的主體地位，將村級事務的決策權、監管權還給農民，讓村民自主決定公共產品的供給。

（三）培育合作組織，提高自我供給能力。農民的公共產品需求表達能力和表達效果是影響農村公共產品供給的關鍵點。然而，現階段我國農民的文化素質普遍不高，權利意識淡薄，法律知識稀缺，往往無法通過正常渠道表達自身對公共產品的需求。可以說，農村“自上而下”的公共產品供給制度一直不能改變的原因之一在于農民的失聲。因此，要提高農民的文化素質和法律意識，建立農民維權組織，使農民能夠通過正規渠道表達利益訴求和公共產品需求。

無組織的個人是脆弱的，在強大的政府和市場面前不堪一擊。農民合作組織能夠將“原子化”的農民結為利益共同體，是農民從分散走向合作的重要依托，因而要發揮各類合作組織在公共產品供給和決策中的作用。首先要鼓勵農民自發組織各類合作社，將農民從“被組織者”變為“組織者”。通過農民的自發組織，充分調動村民掌握的人財物等資源，實現農村公共產品的自我供給。其次要以法律形式賦予農民合作組織獨立的法人地位，任何政府不得限制農民的加入、退出，不得“越俎代庖”插手農民合作組織內部事務，而應該為農民合作組織提供政策指導、技術指導、法律法規培訓、市場信息等各方面的服務 〔5 〕。最后要采取財政補貼的方式，鼓勵農民合作組織投資農村公共產品，滿足農民個性化的公共產品需求。

參考文獻：

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〔4〕張等文，呼連焦.農村權力結構嬗變過程中鄉村公共產品供給制度變遷〔J〕.天津行政學院學報，2014（5）.

〔5〕王曉榮.農村基層黨組織邊緣化及其權威重建〔J〕.理論探索，2014（5）.

責任編輯 周 榮