農村民間組織參與農村公共服務供給的新路徑

喬運鴻　杜倩

〔摘要〕 在實踐中， 我國農村民間組織參與農村公共服務供給，取得了豐富的經驗。通過調研發現，其主要途徑為：在合作供給中精準把握鄉村民間組織參與公共服務的角色定位，恰當地處理與基層政府、村委會的關系，成為服務農民的重要力量；在服務內涵中凸顯民間組織服務的本土化、多樣性、差異性特色，在為農民提供公共服務方面比政府更有力；在整合鄉村現有資源中獲得提供農村公共服務的保障條件，及時準確地為農戶提供公共需求的種類、數量等市場信息，實現農戶與市場的有效對接；在吸納鄉村社區區域外非政府組織的參與中擴大合作供給的主體，不斷與外部民間組織、高校、專家團隊等交流學習，通過項目合作方式，為社區農戶提供公共服務。

〔關鍵詞〕 農村民間組織，公共服務，社區內循環自助供給公共服務，蒲韓鄉村社區

〔中圖分類號〕D035.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0080-05

近年來，農村民間組織迅猛發展，并與公民個人、企業以及其他NGO組織通力合作，在緩解農村公共服務供給不足、分擔政府供給壓力和彌補政府供給“失靈”等方面發揮著越來越重要的作用，逐漸成為一種其他組織不能替代的重要供給力量。在此方面，山西永濟蒲韓鄉村社區在理事長鄭冰的帶領下，利用自己獨特的優勢通過整合農村社區資源，建立了一個綜合的為農民服務的自給自足組織，開創出一種以民間組織為主導的綜合性的社區內循環自助供給公共服務的模式，為當前農村公共服務的供給提供了一種可以參考和選擇的新路徑。

一、在合作供給中精準把握農村民間組織參與公共服務的角色定位

長期以來，我國農村的公共服務都是通過政府的行政命令提供，形成了以政府為主體的單一供給模式。從生產到分配，都由政府安排，“政府既是公共服務的直接提供者，也是公共服務的制度安排者。換言之，政府既掌舵又劃槳” 〔1 〕。當前農村民間組織、企業、個體經營者的加入，使農村公共服務供給主體發生了很大變化。由于性質不同，不同主體適合供給不同的服務項目：政府為核心，應當專門從事把控全局、監督其他供給主體、提供基礎性和普惠性的基本公共服務等；村委會具有“準政府組織”性質，起協助政府的作用，應當承擔一些政府委托的行政事務、衛生事務、公共文化體育服務、環境保護服務等；個體經營者、中小企業等以營利為目的的組織可參加一些農村社區的公益活動；農民個人在農村公共服務過程中所處位置比較特殊，既是農村公共服務的受惠者，又可以是監督者，還可以是提供者；民間組織具有公益性、非營利性的特點，可以提供比如公共衛生、文化娛樂、助殘養老等活動。

農村民間組織有不少專業人才，在提供專業性服務方面可能比政府更專業；農村民間組織在深入農民生活、了解農民對公共服務的需求等方面明顯優于政府部門，能夠最大化地彌補政府供給之不足。近年來，一些草根民間組織通過與政府合作為農民提供公共服務，地位發生了很大的變化。山西永濟蒲韓鄉村社區精準定位自己在公共服務供給中的角色，在正確處理與基層政府、村委會關系的同時，摸索出一種既能得到村委會、基層政府的支持，同時又與其利益相分離，還可以避免受“政績觀”導向左右的、直接為農民提供公共服務的模式，從而成為本土農村公共服務供給中的重要力量。

在提供公共服務的實踐中，蒲韓鄉村社區一方面正確處理與基層政府的關系，準確定位自己的角色，努力贏得當地政府的支持；另一方面，直接為農民提供公共服務，減少與政府之間的利益接觸，避免成為服務于“政績觀”的工具。社區為農民直接提供公共服務的突出表現就是修路和治理衛生環境。社區辦公室所在的寨子村以前是土路，垃圾亂堆，臟亂不堪，在2006年到2009年期間，國家給村委會撥款處理垃圾。在后續撥款停止后，垃圾處理便無法繼續進行，環境狀況依然如故，在這個問題上，基層政府和村委會顯然沒有有效行使公共服務的職責。為了解決道路衛生問題，社區的積極分子成立了生態家園理事會，動員村民修理自家門前的道路，村民認識到這是關乎自身利益的事，響應社區號召義務修路。社區籌資購買修路材料，公共路段也由社區出錢修理，巷道治理工作只用了70天就全部完成，僅花費3萬元。修理后的巷道，還設置了垃圾箱，實行垃圾分類，每戶每月僅1元至2元垃圾費，村莊還成立了老人衛生監督隊，解決了亂倒垃圾的問題。2004年，因為村里拖欠建筑商20多萬元工程款，寨子村小學的大門被建筑商鎖上了。鎮政府和村委會當時無法及時有效地協調處理，蒲韓鄉村社區就發動成員，集體籌資1萬多元，出面與建筑商進行調解，解決了問題。由此，社區在村民心中贏得了巨大信任，也顯示出農村民間組織直接參與鄉村公共服務的重要作用。

蒲韓鄉村社區著眼于內部循環，力求通過實現內部良性循環實現自身的獨立發展。在直接供給公共服務的模式中，蒲韓鄉村社區能夠精準定位自己，所提供的服務不僅針對性強，而且見效快、成本低，還能及時獲得服務效果評價的信息反饋，使得農村公共服務的供給更具靈活性。黨的十八大報告強調指出，“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用” 〔2 〕。對此，華南農業大學地方法制研究中心的王權典副教授認為，“民間組織可以分擔政府的壓力，如能因勢利導，科學規范，必能成為推動農村事業發展的一股積極力量，若能加以規范和引導，必能在政府資源嚴重短缺的情況下，極大發揮它們參與社會公益建設的主動性、積極性和創造性，為建設新時代的和諧農村作出巨大貢獻” 〔3 〕。由此可見，只要農村民間組織在發展過程中不斷揚棄現行政府主導供給公共服務模式的不足，恰當地處理與基層政府、村委會的關系，與當地農戶融為一體，將會成為服務農民的重要力量。

二、在服務內涵中凸顯民間組織服務的本土化、多樣性、差異性特色

中國農村社會是一個以血緣、親緣、地緣為紐帶，依次擴張的“熟人社會圈”。正如費孝通在《鄉土中國》中描述的：“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋……我們社會中最重要的親屬關系就是這種丟石頭形成同心圓波紋的性質。” 草根民間組織生于斯、長于斯，與農民有著千絲萬縷的緊密聯系，能夠了解農民的實際需求，提供具有本地特色、符合當地農戶需求的本土化服務；政府提供的“平均化”服務很難滿足農村不同群體的需求，草根民間組織活動領域廣，比政府更有能力提供種類廣泛、多樣性的公共服務；不同農村區域或者不同村莊有各自的特點，農民的需求也各有不同，政府提供的“一刀切”的公共服務，很難照顧到不同農村的需求差別。而成長于農村內部的草根組織，能夠準確把握本地區的特點，提供有別于其他農村地區、符合本地本村需求的差異性公共服務。蒲韓鄉村社區所提供的公共服務，就帶有明顯的本土化、多樣性、差異性特色。

社區從最初的“寨子科技中心”（只提供單一的科技培訓服務）發展到2014年涵蓋土壤轉化、日用品統購、技術培訓、農資統購、農產品統銷、兒童教育、資金互助、手工藝、老人服務等9項服務，幾乎覆蓋農戶的生產、銷售、日常生活的方方面面，為社區農民參與經濟、政治、文化活動提供保障性服務。社區能夠利用自己的優勢，針對不同群體為農民提供多樣化、覆蓋面廣的服務，不斷收集信息，發現農戶需求，發展新的服務項目，為農戶提供更全面的服務。

蒲韓鄉村社區所在地農村的主要特點是，農民以種植水果、棉花、蘆筍、小麥等經濟作物為主，對農資需求較大。同時，由于水果、蘆筍等經濟作物不易保存，所以要求有暢通的銷售渠道。社區根據本土種植物的特點，了解到農戶對農資和產品銷售渠道的需求，實行農資統購統銷：一方面，為本土農戶統一采購農資，省錢省力，避免上當受騙；另一方面，從2014年元旦開始發展城鄉互動業務（統銷），為農戶開辟農產品銷售渠道，通過內部消化（農戶互相交換所需農產品）、銷往永濟市和運城市、與市場上有固定銷售渠道的“經濟人”合作、與罐頭廠家合作等方式為農戶銷售農產品，規避了風險，保證了農戶經濟收入。社區的18位輔導員，每人服務農戶200戶左右，為農戶建立檔案，定期走訪，根據當地不同村莊的農產品差異性，制定適合本土農戶的服務計劃，提供了差異化的本土公共服務。

由于政府公共服務的局限性，農村養老服務設施相對滯后，農村養老問題突出。山西運城屬于中原地區，“孝”文化根深蒂固，農村老人不愿意進養老院，認為被遺棄的老人才選擇養老機構養老，年輕人也認為送父母去養老院是不孝，農村老人養老的主要形式還是家庭養老。但農村許多年輕人外出打工，子女贍養老人的模式呈現出一定程度的“家庭失靈”。蒲韓鄉村社區充分考慮老人希望居家養老的愿望，結合當地中年婦女比較多的現狀，開辟了一條社區集中養老與上門服務相結合的模式。一方面在村里建立“芬芳同樂屋”，讓可以自理的老人白天聚在一起做一些活動，精神愉悅，每月只收200元（實物形式折現）；另一方面，采取互助養老模式，讓50歲至60歲年齡段的不適合外出打工的中年婦女照顧那些殘疾人或生活不能自理的老人，既可以幫助別人，還有一定的收入。此外，社區有理發師、醫生等志愿者，定期為老人理發，檢查身體，社區還開展專業的護理人員培訓、心理咨詢培訓等，為殘疾人和生活不能自理的老人提供免費陪聊、心理疏導的多樣化服務。蒲韓鄉村社區從農村老人的實際出發，創造了適合當地老人養老的模式，為未來農村老人養老問題提供了一個可資借鑒的途徑。

政府為農村提供公共服務，交易成本比較高，且財力有限，短期效益可能顯著，但是無法長期負擔；政府一般提供平均化的基本公共服務，不能根據本地區的特殊情況提供服務，也很難兼顧到特殊群體的需求；有些個性需求特點明顯的公共服務項目，政府還可能存在缺位，一些基層政府可能搞“政績工程”“面子工程”，不能為農民提供其真正需要的服務。基于這些原因，以蒲韓鄉村社區為代表的草根民間組織，在整合社區資源、了解農民需求，為農民提供本土化、多樣性、差異性的公共服務方面比政府更有力。

三、在整合鄉村現有資源中獲得提供農村公共服務的保障條件

“善治的本質特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理。” 〔4 〕 （P328 ）黨的十六屆六中全會提出要建設服務型政府，但是由于慣性思維和體制原因，從管理到服務的轉變仍然需要一個過程。民間組織在志愿精神和服務意識的驅動下，主動介入農村公共服務的供給，發揮本土村民支持和社會資本載體在籌措資金、吸引人才等方面的獨特優勢，成為農村公共服務方面具有活力的生力軍。蒲韓鄉村社區整合農村社會資源，在2014年正式劃分為永濟市蒲韓種植養殖專業合作聯合社、協會、永濟市農民技術培訓學校三個部分共9項業務，包含了服務農民和保證經費、人力資源、信息資源等方面。

（一）經費保障。蒲韓鄉村社區公共服務的資金來源主要是三部分：一是社員的原始入股資金。參加聯合社的條件中要求，土壤轉化每戶1畝至5畝，且嚴格遵守土壤轉化標準；1畝土地需有500元現金配套方為1股（股金只享受分紅不計利息），但每戶社員的股額不超過5股以上；讓加入社區的農戶以每畝500元、每戶5畝的土壤轉化資金作為入社的股金，享受分紅，這部分資金作為提供社區公共服務原始的運作資金，盈利部分用以社員分紅和公共服務。二是社區盈利板塊收入。土壤轉化的原始股金用作其他盈利板塊的初期運轉，比如資金互助板塊，以很低的利息貸款給社員，從2012年底與北京富平貸款公司解約獨立成立資金互助團隊至2014年6月底，貸出款項已經達到3000多萬，資金互助、日用品統購、農資統購、城鄉互動服務會收取很少的一部分費用（實質上屬于公益性質的盈利板塊），盈利板塊的利潤用于保障社區日常工作運轉和支付純公共服務板塊的費用（維護社區環境衛生、組織文化活動、社區養老、兒童教育活動、學校培訓等服務費用），解決了長期以來政府公共服務方面的資金短缺問題，9項業務融為一體，幫助社區成員抵御市場風險，增加收入。三是香港“施永青基金會”的支持。施永青基金會為蒲韓鄉村社區提供了原始資金，并為社區組織科教文衛、養老助老等活動提供資金支持。

（二）人才保障。2001年2月，在永濟市婦聯的幫助下，鄭冰組織成立了“永濟市婦女科技服務中心”（后改為“婦女俱樂部”），以組織婦女活動為主，后來逐步發展成為今天的蒲韓鄉村社區。一是挖掘留守婦女資源。目前農村年輕男性外出打工情況普遍，年輕人都不愿意回農村，中年婦女在家照顧老人孩子和干農活。所以，蒲韓鄉村社區從文化素質、科技培訓、手工藝等方面入手著重培養本土婦女成員，婦女領袖和鄉村女性在社區的發展中起了很大作用。二是進行培訓。理事長鄭冰盡量為社區工作人員爭取學習培訓的機會，也邀請知名專家來指導。社區的骨干成員每年都有幾次外出學習培訓的機會，社區特別鼓勵夫妻帶孩子加入。三是外部招聘。社區招聘了一些高校畢業生，同時，利用寒暑假時間，短期聘用青年志愿者來社區服務，給他們搭建實踐平臺，實現了社區和知識青年的雙贏。四是培養留村的青年人。社區中有一部分工作人員是留在農村的年輕人，他們看好協會發展的前景、愿意以協會為家。鄭冰就為年輕人爭取外出學習的機會，年輕人也為社區發展注入了新的血液。人力資源的本土化、婦女化，加之培訓與外聘，使得社區有了足夠的公共服務的人才保障。

（三）人情信譽保障。生于本土的民間組織能夠隨時保持與農戶的溝通，在農村這個熟人社會中，蒲韓鄉村社區工作人員大部分都是本地人，是農戶中的一員，與所服務的農民有著親密的地緣、血緣關系。從最初組織婦女跳舞、學習、撿垃圾，到后來成立社區，農民就始終沒有脫離組織，一直是組織中的一分子。社區選擇了18位家庭和睦、有志愿服務精神、能吃苦耐勞、希望在農村發展的年輕人做輔導員，負責固定的農戶服務，作為連接社區和農戶的紐帶。人情關系是農村社會交往的紐帶，農民充分信任社區。比如，社區剛開始做資金互助服務時，有很大的反對聲音，認為農村貸款收回困難較大。由于農戶購買農資、日用品，培養孩子，教育老人，統銷農產品等方面都與社區有著密切的聯系；而且有的農戶貸款還是通過朋友親戚牽線，還款也是通過朋友親戚；農村又是個熟人社會，鄰里之間會有信譽的口碑影響，所以，欠款不還的問題很少發生。蒲韓鄉村社區作為非營利組織，不以“利潤”為驅動力，志愿服務農村，取得了農民的信任，在農戶與社區之間建立起了一種穩定的互信關系。

（四）信息資源保障。農民的小規模個體經營，以及分散、孤立、封閉的“原子化”狀態特點，使村民在市場競爭中信息渠道不暢，缺乏主動權，農產品的價格都操控在商家和中介手中。就蒲韓鄉村社區所在的永濟市來說，主要以種植養殖為主，如果市場環境好，農民收入就高；反之，中介隨意壓價，“原子化”的農民就成為弱勢群體。由于信息閉塞和盲目跟風，導致地方特色農產品生產與市場供求關系不對稱，農戶難以有效地預知和抵御市場風險。蒲韓鄉村社區根據這一情況，成立了城鄉互動團隊，由社區承擔農戶與市場之間的媒介，保護社區成員的利益。社區在收購農戶產品中，只是附加低廉的成本費用。以收購黃花菜為例，不管市場價多少，只加2毛錢利潤，讓利給農戶。社區實行統購統銷，依靠社區的力量、通過社區平臺使農民“抱團”抵御市場風險。社區還為農戶提供農資統購和日用品統購服務，這樣不僅價格優惠，而且如果遇到產品問題，也可以由社區組織農戶維權，降低了農戶損失。社區還成立了技術培訓學校，請專家在不同的季節給農戶講授農業知識，同時請本地一些種植能手分享經驗，及時準確地為農戶提供公共需求的種類、數量等市場信息，通過民間組織這個橋梁，實現農戶與市場的有效對接。

四、在吸納鄉村社區外非政府組織的參與中擴大合作供給的主體

美國學者Vincent Ostrom和Elinor Ostrom提出了公共服務的多中心理論，該理論認為：“每一公民都不是由‘一個政府服務，而是由大量的各不相同的公共物品產業所服務。” 〔5 〕 （P189 ）該理論的“核心在于多個中心的競爭與合作，它通過創立治理規則，以自發秩序或自主治理形成對公共服務的有效供給和對社會的行政性管理，實現資源配置的最優狀態” 〔6 〕。蒲韓鄉村社區在處理好與政府關系的同時，加強對外交流，與有共同服務理念的公益組織、企業、其他地區民間組織及高校等其他性質的組織合作，得到外部非政府組織的大力支持。

（一）與外部公益組織合作。在蒲韓鄉村社區發展過程中，得到了很多外部公益性組織的支持，比如香港“施永青基金會”、北京“農禾之家”等。“施永青基金會”成立于1994年10月，1998年到2012年在國內一共投資了150多個項目，主要投資方式是無償投資，還有低息貸款和小額貸款。施永青基金會以資金項目合作方式為蒲韓鄉村社區資金互助板塊提供資金，為農戶提供小額貸款。成立于2010年的北京農禾之家咨詢中心，主要致力于倡導和指導農村合作組織走向新農村的綜合發展方向，培養鄉工、鄉師、志愿者等，實施“禾趣計劃”項目，協助永濟蒲韓鄉村社區致力于兒童的健康成長。“施永青基金會”、北京“農禾之家”這些公益組織與蒲韓鄉村社區的合作，解決了農村資金緊缺的問題，對支持農民增收、推動農民合作組織的建設和發展具有重要意義。

（二）與企業合作。草根民間組織的發展，不僅需要政府、公益組織的支持，還需要與組織理念一致的企業合作。邁思公司2007年在香港注冊，從選種開始生產“無污染、有機農產品”，初期產品主要針對國外市場，后期將逐步發展國內市場。邁思公司總經理在一次NGO會議上認識了鄭冰，鄭冰發現邁思公司與社區的環保理念是一致的。雙方最初的合作業務是收購有機棉花，由邁思公司提供從國外引進的非轉基因棉花種子，社區推廣農戶種植有機棉，最后由香港邁思公司收購。邁思公司2011年在黃河灘競拍了200畝地，由專門的技術人員以此為試驗田種植有機果樹，開展養殖業，形成了多元化發展的有機示范農場。有機農作物在示范場實驗成功，再推廣給農民種植。邁思公司的高層認為蒲韓鄉村社區能夠幫助企業有效整合農村社會資源，與農戶溝通，處理好與政府的關系。于是在企業與民間組織理念一致的情況下，雙方形成了資金項目與農村社會資源優勢互補的緊密合作關系，一方面提高了農民收入，另一方面也推動了民間組織和企業的成長和發展。

（三）與其他性質組織及民間組織合作。蒲韓鄉村社區在與政府、企業、公益組織合作的同時，還吸引了很多其他地區民間組織及其他性質組織的支持，比如借鑒陜西洛川農村醫療合作社在農村社區衛生服務的成功經驗，發展社區的傳統手工藝；社區工作人員參加中國人民大學二級教授、農業與農村發展學院院長溫鐵軍老師、中國鄉村規劃設計院院長李昌平、中國社會科學院農村發展研究所于建嶸教授、何慧麗教授等專家的講座；參加中國社會科學院組織的“社會政策談論會”、中國人民大學鄉建中心組織的培訓、國際援助行動等；去臺灣走訪了當地農會的發展現狀，吸取可以借鑒的經驗。

通過不斷與外部民間組織、高校、專家團隊等的交流學習，通過項目合作方式，為社區農戶提供公共服務。留守兒童是村莊非常令人擔憂的一個弱勢群體，其安全也存在很大隱患，特別是在寒暑假時候。蒲韓鄉村社區與鄉工、鄉師、高校大學生志愿者、外部NGO組織合作舉辦夏令營，以此為紐帶，一方面培養農村孩子對家鄉的感情，使他們像城里孩子一樣充滿自信、善于創造；另一方面，以兒童教育為核心，連接孩子的家庭、社區組織及社區人員，通過學校教育、家庭教育、社區教育的結合，形成有特色的、多樣化的鄉村兒童假日教育模式；同時，通過活動讓農戶更加了解社區志愿服務精神，感受到鄉土社會的人心溫暖，從而發自內心地熱愛農村。

合作治理理論認為，“在公共服務供給中不僅要充分發揮政府的權威作用，還要積極鼓勵、引導市場、第三部門、非政府組織參與供給和管理，通過政府與非政府組織的合作，實現政府、市場、第三部門等主體在公共服務供給方面的優勢互補” 〔7 〕。永濟蒲韓鄉村社區充分利用外部非政府組織的力量，與第三部門、市場、非政府組織的通力合作，既強化了自己作為公共服務供給主體的地位，也為農村公共服務的供給注入了充滿活力的組合力量。

山西永濟蒲韓鄉村社區在理事長鄭冰的帶領下，利用自身“生于斯”的便利條件，在農村這個熟人社會，以農民利益為出發點，發揮自組織的優勢，有效地整合農村資源；同時，精準把握自己在公共服務供給中的位置以及與基層政府、村委會和外部其他各種組織多種形式的合作關系；通過提供技術、服務社區內部經濟的發展，再由其所產生的利潤作為開展社區公共服務的經濟保障；不斷促進農村社區的經濟、文化、養老、兒童教育、生態建設等各方面事業的發展。由此，開創出一種以民間組織為主要力量的、綜合性社區公共服務自助供給模式，對當前我國農村公共服務的供給體制改革具有可資借鑒的價值。

參考文獻：

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〔2〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2012-11-18.

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〔5〕〔美〕邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟〔M〕.毛壽龍，李梅，譯.上海：上海三聯書店，2000.

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〔7〕董明濤.基于合作治理的農村公共服務體系改革的研究〔J〕.廣東農業科學，2014（2）.

責任編輯 周 榮