深化農村集體資產產權制度改革研究

陳衛紅

摘要：全面推進農村集體資產產權制度改革，堅持資產集體所有、農民自愿、方法公開公平、方案民主決策等原則，按照有關法律、法規和政策規定，在管理、決策、監督、分配等機制上切實按照股份經濟組織的本質來運作，建立起歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村集體資產產權制度，賦予農民更多財產權利，讓農民共享改革成果。

關鍵詞：農村集體資產;股權改革

一、引言

黨的十八屆三中全會《決定》指出：要賦予農民更多財產權利，探索農民增加財產性收入渠道。這就是要賦予農民在自由支配法定占有的生產要素基礎上合法追求利益最大化的權利。本文基于嘉興市農村集體資產產權制度改革現狀的基礎上，客觀分析當前改革中存在的問題，并就如何深化改革提出意見建議。

二、嘉興市農村集體資產產權制度改革的現狀分析

嘉興市的農村集體資產產權制度于2002年就已開展了試點工作，當時的改革帶有被動性，開展試點的出發點，主要是解決在城市規模不斷擴大，城郊村撤村建居過程中村級集體資產如何處置的矛盾。2008年4月，嘉興市被列為全省統籌城鄉綜合配套改革試點市，作為一項推進統籌城鄉發展的配套性改革，嘉興市的集體資產股份制改革以理順村級集體經濟分配關系為基礎，以創新村級集體經濟管理體制和運行機制為重點，在面上強勢推進，改革目的由主要解決村級集體資產的處置矛盾而轉向創新集體資產管理和運行機制，明晰成員在集體資產中享有的權利，強化對村級集體資產的監督;改革方法也由被動應對轉向主動推進。全市到2014年年底，已有852個村完成了社區股份合作制的改革，占總村數的98%，量化資產39.19億元，股東總數274.56萬個，累計股金分紅總額2.47億元。

嘉興市農村集體資產產權制度改革，從資產處置結果來分析主要有二類：一是已撤村建居、村民分散進入城市社區，作為村一級組織已失去社會公共管理職能的村，村級集體資產全部折股量化，量化后的資產全部分配到人，以解決村民變居民后生產生活、養老保險、合作醫療的補充，生活困難補助和支持村民自謀職業等;二是尚未撤村建居或雖已撤村建居、但仍保留集體經濟組織的村，通過對經營性凈資產或者村級賬面資產進行折股量化，主要是明確每個成員在村級資產中所占有的份額，量化的股份主要作為收益分配的依據，并可按照章程規定進行繼承和內部轉讓。改革中的股權設置主要模式有三種：以南湖區、秀洲、桐鄉為代表的以人員在集體經濟組織中戶籍年限的模式;以嘉善、海鹽縣為代表的人口福利股和土地股模式;以海寧市、平湖市為代表的人口股加勞動貢獻股模式。

三、嘉興市農村集體資產產權制度改革存在的主要問題

（一）認識上的誤區

法律規定農村集體資產屬全體成員共同所有。但農村集體資產產權制度改革上有多種認識誤區，在基層干部層面，有的認為集體資產是長期積累而形成的，把集體資產量化給了個人，將會影響到今后農村公益事業建設;有的怕改制后原有的權力將受到制約，對改制積極性不高。在農戶層面，有的認為改革是“換湯不換藥”，農戶利益仍難以得到保護;有的認為既然改制了，還不如把全部資產都分掉，省心省力等。

（二）改革程序不規范

從面上改革情況來看，有的村在程序上不規范，如要不要改、改革方案的制定等不征求農戶意見，資產清查、成員界定等結果公開不到位;有的村在改革中刻意回避一些歷史遺留問題，改革不全面、不徹底、不完善，留下了矛盾隱患;還有的村為了完成任務，只是簡單地翻牌應付了事。作為股份享受合法憑據的股權證發放不到位，農戶持股意識模糊。

（三）運作方式尚未根本轉變

改革后，多數地方仍然沿用原有的管理方式，“三會”在資產運作、分配等管理中的作用難以真正發揮。絕大多數改革村中尚未開展股份分配，全市開展收益分紅的不到100個，股東參與決策、監督的意識還不強。經營方式上以股東參股開展項目化經營集體資產的觀念尚未形成，全市僅有2個村，參股金額為3027萬元。監管方式上內部股東監督作用不力，外部監督又缺乏有效的措施，容易造成監管的失控。

（四）股權退出機制尚未形成

嘉興市在股權管理的設置上有靜態管理與動態管理兩種模式（“靜態管理”指量化股份一次量化，較長時期內不變;“動態管理”指量化股份按人口、農齡等量化標準的變化而變動），采取動態管理的村，即使在改革后也難以達到確權、保權的目的;另一方面尚未建立股東和股份合作社兩個層面的股權退出機制，缺乏資產評估、年度實績發布、交易規則等為股權退出進行基礎性工作的機構和環節。

（五）政策支持有待加強

盡管嘉興市黨委政府高度重視村級集體經濟發展，去年出臺了《關于實施新一輪村級集體經濟壯大計劃的意見》（簡稱《意見》），但在實際執行中，用地指標、財政扶持、稅費減免、審批環節簡化等政策落實不到位、不及時，已經成為阻礙村級經濟發展的瓶頸。

四、深化農村集體資產產權制度改革的建議

（一）完善股權改革

一是對形式上已經完成改制的村，認真做好回頭看，從改革方案、關鍵環節、農民參與度等改革的內容和程序方面查找薄弱點進行整改。二是對由于各種原因尚未改制的村，要加強組織領導，在著力化解各類歷史遺留問題的基礎上，用1～2年的時間，全部完成改革目標。三是對原實行“動態管理”的改革村，要在充分聽取農民意見基礎上，適時調整，真正做到賦權到人。

（二）規范運行機制

一要提升股份合作社運行水平，切實轉變股份經濟合作社管理組織與黨支部、村委會之間政經不分、職責不清的管理模式，并處理好與村內其他組織的關系;二要建立有效的決策、監督機制，嚴格落實“三會”制度，充分行使好全體股東的知情權、決策權和監督權;三要規范內部股東治理，既要保證股東權利的行使，根據年度收益狀況，適度開展股份分紅，又要強化履行義務的意識，引導成員參與到新農村建設的各項事業中來。

（三）建立股份退出機制

一是依據城鎮化發展趨勢、成員融入城鎮的速度和股份經濟組織所承擔的經濟、社會管理等職能的轉變，研究制訂股份經濟合作社的終止退出機制;二是對生產生活已完全融入城鎮，已享有比較完善社會保障的轉移農民，允許其將享有的農村集體資產股份進行流轉，建立農民股份的退出機制，制訂《農村集體資產股權備案和交易管理規則》，以制度規范股權流轉的條件、對象、程序、方式以及流轉后股權的變更、權利義務轉移等規則，逐步打破股權的封閉性。

（四）創新村級集體資產管理有效模式

探索建立以集體資產保值增值為主要內容的經濟責任制，以獎懲政策調動村級管理層謀發展的積極性與主動性;探索股權向董事會經營管理層適當集中、經營班子年薪制、風險抵押金制、外聘職業經理人、獨立董事等經營管理機制，進一步發展壯大村級集體經濟實力;有條件的地方借鑒寧波等地的成功做法，采取項目制、公司化等模式深化改革，按照建設項目由股份經濟合作社獨資、股東配股出資、吸收社會工商資本投資等多形式開發，加快發展混合所有制經濟。

（五）加強對股份經濟合作社的政策扶持

改革后，農村股份經濟合作社仍然是新農村建設的主體，仍然需要在政策上給予有力的支持。一要簡化登記管理，股份經濟合作社成立后，在申領《浙江省村經濟合作社證明書》的基礎上辦理組織機構代碼證，因經營活動需要，進行工商登記注冊的，可以直接憑《證明書》，按股份合作性質予以辦理。二要強化政策落實，國土資源、規劃建設做好發展用地的規劃和落實工作;稅務部門做好村級集體經濟發展項目及物業租賃收入的減免稅政策;各級項目審批部門對集體經濟發展項目簡化行政審批手續，減少辦理環節，落實限時審批辦法，提高辦事效率。三要按照加大對改革后農村社區公共管理和公共服務的財政投入，加快推進農村公益事業建設，保障集體經濟組織成員權益。四要強化金融服務，金融機構要適應農村集體資產產權制度改革的需要，根據股份經濟合作社發展要求和項目特點，推進農村集體資產股權擔保、抵押貸款，激活農村金融，解決發展資金的束縛。

總之，嘉興市經過多年的實踐與探索，農村產權交易活動積累了一定的經驗，但在深化過程中，也面臨著不少的問題和困難，需要我們繼續創新思路，積極探索，進一步將改革引向深入，健全農民“經濟人”身份與“社會人”身份相分離的體制，建立農村集體資產股份有償退出的機制，為推進嘉興市新型城市化建設、加快轉移農民的市民化進程、促進經濟社會又好又快發展作出積極的貢獻。

（作者單位：嘉興市農村合作經濟經營管理站）