對我國煤炭資源稅改革的思考

陳薇伊 劉青

摘要：煤炭是我國最主要的能源資源，在我國經濟發展進程中占據著重要的戰略地位。近年來，煤炭市場低迷，半數以上的煤炭企業游走于破產邊緣。2014年年底，我國推出煤炭資源稅改革政策。文章從我國煤炭資源稅的形成背景出發，討論煤炭資源稅改革對煤市帶來的積極影響，并提出相關的改革建議。

關鍵詞：煤炭;資源稅;從價計征;清費立稅

一、我國煤炭資源稅的形成背景

隨著改革開放的不斷推進，經濟環境及社會環境發生了轉變。2011年，國務院對1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》進行修訂，實施《國務院關于修訂<中華人民共和國資源稅暫行條例>的決定》。其中，原油和天然氣按銷售額的5%至10%繳納資源稅，其余稅目實行從量計征。煤炭資源稅中焦煤按8～20元/噸征收，其他煤炭按0.3～5元/噸從量征收。2014年9月29日，我國決定實施煤炭資源稅改革，即將煤炭資源稅的征稅方式由從量計征改為從價計征，由2014年12月1日起開始執行，稅率幅度為2%～10%。具體稅率由省級人民政府在規定幅度結合當地企業的承受能力等本地的實際情況自行擬定。目前，25個省區中有11個省將稅率確定為2%，產煤大省新疆、青海、陜西、寧夏、山西和內蒙古分別高達6.0%、6.0%、6.0%、6.5%、8%和9%。

二、煤炭資源稅改革的必要性

（一）從量計征脫離市場價格

煤炭資源稅從量計征是指根據煤炭的開采數量，乘以規定的單位稅額計算確定應繳納的煤炭資源稅。煤炭資源稅自1993年起便開始實行從量計征，但隨著我國經濟的高速發展，能源使用量的不斷擴大，煤炭資源稅從量計征方法所存在的不合理性便顯露出來。首先，使用從量計征的方法確定企業應繳納多少煤炭資源稅，僅考察了煤炭企業所開采煤炭的數量，而脫離了煤炭產品的實際銷售價格。一方面，不利于市場對煤炭產品價格的反映及控制;另一方面，在煤炭產品價格大幅度波動的情況下，稅收收入卻因以煤炭開采量為計稅依據而保持相對穩定，容易造成稅收的流失。其次，從量征稅以企業的開采數量為計稅依據，與企業所獲的銷售利潤相脫離，難以反映企業真實的盈利能力。由此可見，煤炭資源稅從量計征改為從價計征具有極為重要的現實意義。

（二）煤炭資源“稅費化”嚴重

在煤炭資源稅從量計征的政策下，煤炭企業所需承擔的稅收與行政費用種類較多。在我國，涉煤的稅與費種類共109項，其中包含21個稅種及 88個收費項目，收費項目可分為七大類：資源環境類、經濟建設類、行業管理類、市場行為類、企業發展類、社會功能類和交通運輸類。改革前，煤炭企業除繳納煤炭資源稅及礦產資源補償費外，還需承擔增值稅、營業稅、企業所得稅及多種資源類稅費。主要包括土地使用稅、耕地占用費、煤炭價格稽查管理費、礦山恢復治理保證金、礦區生態環境恢復和地質災害補償金等。稅收“費化”的情況較為嚴重，有礙于煤炭資源稅改革：一方面，煤炭企業所需繳納的涉煤收費項目名目繁多、數量龐大，且涉煤收費項目在設置上與稅收設置相重復，稅費重復征收問題突出;另一方面，煤炭行業各類收費遠高于煤炭資源稅，企業利潤越多，煤炭資源稅稅負反而越低，這使得稅制功能明顯弱化，無法發揮稅制的調控作用。

（三）對環境造成不良影響

近年來，空氣污染日益嚴重，霧霾問題得到人們廣泛關注?？偹苤?，煤炭資源的開發及使用與環境污染有著緊密的聯系。在從量計征的方式下計算煤炭資源稅稅額，使得稅負僅取決于企業開采煤炭的數量。企業在進行煤炭資源開采時，僅關注煤炭的開采量，而忽視煤炭的利用率及對環境的影響。散燒和粗放式的利用方式使得煤炭企業在開采資源時采富棄貧、采易棄難、采肥丟瘦、亂采濫挖，懶于提升煤炭的開采技術水平，在一定程度上造成煤炭資源的損失及浪費。

三、煤炭資源稅改革帶來的積極效應

煤炭作為我國主要的能源，占消耗能源總量的70%。中國煤炭工業協會研究預測，2020年我國煤炭消費量將達48億噸?？梢?，煤炭在我國經濟發展中的戰略地位不容小覷。因此，煤炭資源的使用及煤炭企業的發展對我國經濟發展都起著至關重要的作用。據國家稅務總局在新聞通報會上發布的數據顯示，2015年上半年，25個產煤省煤炭資源稅累計征收181.64億元，與從量定額方式相比增加125.97億元。與上年同期相比，涉煤收費基金減少177.8億元，煤炭資源稅費總體減負51.84億元，下降22%，噸煤減負3.10元，全國煤炭銷售收入資源稅費負擔率從7.42%下降到5.77%。可見，煤炭資源稅改革是旨在推進清費立稅、減輕相關企業的稅務負擔的改革，是實現煤炭行業可持續健康發展的必然要求，深化推進煤炭資源稅改革將會帶來一系列的積極效應。

以從量計征為征稅方法的煤炭資源稅稅收制度在新時代下顯現出其滯后性與局限性。將煤炭資源稅的征稅方法由從量計征改為從價計征，是煤炭資源稅改革的必由之路。煤炭資源稅的從價計征是指根據煤炭及其有關產品的銷售價格確定其資源稅稅率，并據此計算相關企業應繳納的煤炭資源稅稅額，計算公式為：應納稅額=應稅煤炭銷售額×適用稅率。相比起對煤炭資源稅實行從量計征，從價計征的方式更有其優勢。

1. 市場對煤炭產品價格的調控作用更加有效

煤炭在我國能源資源市場上所占地位舉足輕重，其價格受市場供求關系影響，不同時期、不同環境下的煤炭產品價格應在符合價值規律的前提下圍繞煤炭產品價值上下波動。從價計征方法使煤炭資源稅稅額同煤炭產品的市場價格緊密地聯系起來，市場對價格的調節作用更加有效：若煤炭價格上漲，價格越高煤炭企業所需繳納的資源稅額也就越多，從而導致煤炭產品的成本或價格隨之攀升，抑制了市場對煤炭產品的需求;若煤炭價格下跌，企業所需負擔的煤炭資源稅稅額隨之減少，從而降低了煤炭產品的價格或成本，市場對煤炭產品的需求隨之增大，煤炭產量也隨之增大。此外，市場對價格的影響有助于平衡煤炭行業上下游企業間的關系，迫使煤炭下游企業提高煤炭資源利用率，同時遏制上游企業的無度開采。

2. 稅率制定合理化，地方財政收入增加，統籌區域協調發展

目前我國煤炭企業所需負擔的稅種較多、稅負較重是煤炭行業中所存在的尖銳問題?；谀壳拔覈禾啃袠I發展不景氣、地方涉煤財政收入銳減的現狀，各地方政府在確定煤炭資源稅稅率時不僅應考慮當地煤炭企業在市場上的競爭力，還應統籌兼顧地方經濟發展與煤炭行業持續健康發展二者間的關系。如果煤炭資源稅的稅率設置過高，可能會造成煤炭企業稅負過重，利潤空間不斷被壓縮，進而造成部分煤炭企業因利潤較低退出市場，煤炭行業的發展前景不容樂觀。然而如果設置的煤炭資源稅稅率過低則會導致地方財政收入減少，無法有效起到稅收的調節作用，更無法體現國有資源有償使用的原則，有礙于煤炭資源稅改革的推進。煤炭資源稅作為地方稅，從量計征改為從價計征后，煤炭資源稅稅率上漲，地方財政收入也隨之增加，稅收收入在中央與地方的分配比例得到平衡，地方財政狀況緊張的問題得到改善。就我國發展現狀而言，經濟欠發達地區，例如新疆、內蒙古、山西、河南、陜西等地，恰好是煤炭資源較豐富的地區，合理開發當地的煤炭資源，有利于增強經濟欠發達地區的財政能力，有寬裕的資金解決因開采煤礦資源帶來的環境污染，提供更優質的公共服務。

3. 力促節能減排，促進煤炭行業健康發展

煤炭資源的開采和使用對環境造成十分嚴峻的影響。首先，就目前我國的經濟發展形式而言，煤炭消耗在我國能源消耗總量中所占比重較大，在我國能源消耗結構中占有重要的地位，我國許多地方的經濟還需依靠開發煤炭資源取得發展。然而，在煤炭開采過程中，環境將會不可避免的遭到嚴重的破環;其次，煤炭作為一種自然資源，具有不可再生及稀缺性的特點。其次，推進煤炭資源稅從價計征改革，一方面，能夠較為準確地煤炭的價格波動及稀缺程度，將煤炭資源稅與煤炭產品生產過程中的開采成本、資源浪費情況及環境的破環成本等緊密地結合起來;另一方面，從價計征實際上會造成煤炭資源稅的稅負加重，稅制的調控作用逐漸增強。煤炭企業將權衡售價、稅金、開采成本之間的關系，提升煤炭資源利用率，以減少其稅收成本，進而達到全國煤炭資源減產、節約煤炭資源的效果。

四、煤炭資源稅改革的建議

（一）推進清費立稅，完善現代煤炭稅費制度

自2014年12月1日起，煤炭產品的礦產資源補償費費率降為零，這是煤炭資源稅改革的一大亮點。但對于煤炭企業而言，繁重的行政收費仍占煤炭企業利潤中較大比重。煤炭企業除繳納煤炭資源稅外，還需繳納許多不透明、不合理、重復征收的收費基金項目。因此，需加快推進煤炭資源稅改革，推進清費立稅。即在制定合理的煤炭資源稅稅率的基礎上，全面清除經濟建設類、行政管理類基金等地方政府擅自設立的、不合理的涉煤基金及收費項目，將資源環境類等對于環境起保護作用的行政收費確立為環境保護稅，徹底劃清稅與費之間的界限;推進煤炭增值稅改革，擴大煤炭企業進項稅抵扣范圍;完善資源稅費制度，切實減輕煤炭企業的負擔。

清費立稅，對煤炭企業個體而言，可以部分消除重復征稅對企業帶來的不良影響，降低煤炭企業的財務成本，解決煤炭企業資金短缺的問題;對于整個煤炭行業而言，在一定程度上可以扭轉目前煤炭行業發展至低谷的局面，有助于煤炭產業長期健康穩定發展。

（二）煤炭稅制改革與潔煤技術并舉， 深化節能減排

目前，我國是世界上最大的煤炭生產國，同時也是最大的煤炭消費國。然而，煤炭資源的開采、運輸及使用都會造成嚴重的環境問題，主要包括對水土資源的破壞以及大氣污染等。近年來我國的霧霾問題尤為突出，煤炭直接燃燒所生成的二氧化硫是霧霾的成因之一。雖然新能源不斷開發、利用，但煤炭資源在我國能源消耗結構中的主導地位在較長時間內不會改變。所以，應在不斷深化推進煤炭資源稅改革的前提下，發展潔凈煤技術，將煤炭清潔技術的理念及應用方法貫徹到煤炭生產全過程、全行業，解決煤炭產品需求量與其所造成的環境污染之間的矛盾。此外，政府還應制定相應的環境保護稅，通過稅收引導煤炭企業和相應的消費者建立起良好的生產、消費行為，促進煤炭安全利用、節約利用、清潔利用、高效利用，促進煤炭行業良性發展。

五、結論

我國是煤炭大國，在我國一次性能源結構中，煤炭將長期處于主導地位。煤炭行業的持續健康發展將影響到我國在世界能源戰中所扮演的角色地位。如今我國的煤炭市場仍處于低迷狀態，國內煤炭企業普遍反映維持企業正常的經營運轉較為困難。此時從將從量計征改為從價計征及清費立稅兩方面入手，實行煤炭資源稅稅改將有利于激活我國的煤炭市場。煤炭資源稅改革的一系列舉措發揮著稅收杠桿的調節作用，不但可以降低煤炭企業的負擔，還能起到增加財政收入、規范政府行為、節約資源、保護環境的作用。通過不斷深化推進煤炭資源稅改革，相信我國煤炭企業定會恢復其生機。

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（作者單位：遼寧師范大學。劉青為通訊作者）