試析對黨政一把手的監督

駱群良

摘要：一把手是黨執政治國的骨干力量，在黨政領導班子和全局工作中處于核心地位，關系到黨和國家事業的興衰成敗。加強對黨政一把手的有效監督，必須進一步健全干部學教機制，突出監督“三重”，拓寬日常監督范圍，健全監督權力制度，完善黨委議事機制，落實紀委監督責任。

關鍵詞：黨政一把手;監督;機制

習近平強調：“要強化監督，著力改進對領導干部特別是一把手行使權力的監督，加強領導班子內部監督。”“要加強對一把手的監督，保證領導干部做到位高不攬權、權重不謀私。”在全面從嚴治黨的背景下，加強對一把手正確使用權力的監督，已成為黨要管黨、從嚴治黨，鞏固黨的執政地位的一項亟待解決的重大課題。

一、對黨政一把手監督的成效與不足

改革開放以來，特別是十八大以來，我黨積極探索對各級黨政一把手監督制約的方式方法，不斷創新體制機制，制定了一系列加強黨內監督的法規制度。其中，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，第一次以法規的形式把黨的各級領導班子主要負責人。目前一把手監督工作逐步加強，取得了比較明顯的成效，也存在不足。

（一）監督工作重要性認識尚待進一步提高，監督力度有待加強

有人認為一把手地位特殊，對其監督比較困難，即使監督，也是走走形式，做做樣子;也有人認為一把手自身素質過硬，不需要監督;更有人認為現在搞市場經濟，監督一把手會削弱他們的權力、權威，對單位工作不利。當然也存在一些一把手將監督視為組織不信任自己的表現。在以上種種錯誤思想指導下，一些地方、行業和部門表面上有一套監督一把手制度，實際上形同虛設，根本起不到監督的作用，甚至對犯了錯誤的一把手想盡一切辦法為其袒護。這樣的監督只會成為一把手的“庇護傘”。

（二）制度機制尚待進一步完善，從嚴監督難以到位

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》在構建黨內監督體系時特別注重制度建設，通過“集體領導和分工負責”等十項制度加強對領導干部的監督，可謂全面、嚴厲。但在實踐中，黨內監督制度特別是黨的紀律檢查體制還亟待完善，其監督的權威性和實效性有待于進一步增強。此外，在信息化時代，監督制度創新機制相對滯后，民主監督、法律監督和輿論監督機制還不完善，人民群眾參與決策和監督的渠道跟不上形勢發展需要，有些方面還處于無章可循狀態。

（三）范圍尚待進一步拓寬，從嚴監督難以跟上

從范圍看，從嚴監督多重八小時之內“工作圈”，而輕八小時之外“社交圈”和“生活圈”。隨著經濟社會發展，一把手日常社交圈中活動呈多樣化態勢，出現了監督工作難以跟上的現狀。據有關資料顯示，在干部違法違紀的案件中，“八小時以外”發生的個案占有相當比例，并呈逐年上升的趨勢。調查顯示，一把手在業余時間忙于“應酬交友”或“玩撲克牌打麻將”近40%，也不在少數，因此，66%的調查對象認為“社交圈”是從嚴監督干部最薄弱之地。從過程看，事后監督重視程度遠遠高于事前、事中監督。其實，從嚴監督干部應是全過程、全方位的，包括事前、事中和事后，要一以貫之。

（四）滯后性尚待進一步改進，作用難以發揮

從嚴監督存在重工作業績而輕道德修養、重事后監督而輕事前和事中監督、重工作時間而輕休息時間的傾向，致使從嚴監督不全面，監督作用難以開展。當前存在一種現象：一些一把手的問題，大都不是通過組織考核、民主生活會、民主評議等正常渠道發現的，往往是通過群眾各種途徑的舉報、有關部門反映獲得的，或是從公檢法辦案、“小三反腐”中帶出來的“副產品”，真正通過正常的組織監督渠道得到干部問題信息的并不多，說明黨組織的監督職能未能充分發揮作用，當前監督工作還存在一定的局限性。

（五）一些地方和部門監督工作尚待進一步加力，總體上監督仍顯薄弱

表現在：一把手自律意識淡薄，不愿接受監督。一些組織對一把手重使用輕管理，疏于監督。一把手手握決策、審批、管理、提拔、分配等大權，因賦權過重，同級不敢監督。由于體制的缺陷，政務不夠公開，權力的運行缺乏透明度，監督者與被監督者間存在信息不對稱，群眾難以監督。

二、黨政一把手監督難的成因分析

加強黨政一把手監督是一項復雜的系統工程，涉及面極廣，其發展完善必然受多種因素的影響和制約。造成監督困難的原因主要表現在：

（一）一把手思想認識片面，導致自覺接受監督意識不強

封建專制傳統和現實社會中的種種不良因素對一把手仍然存在影響。改革開放后，隨著對外聯系的密切，拜金主義、享樂主義等資本主義文化中腐朽沒落的東西大量涌進國門，加上我國在轉型中對權力制約機制的不健全或存在疏漏，腐敗有了生存空間。有些黨政一把手“為人民服務”的宗旨意識逐漸淡化，“吃苦在前，享樂在后”公仆意識也隨之發生的流轉，認為自己能力強、貢獻大，就應該享受比普通人更好的生活，而部分機關干部甚至是同級班子成員有求于一把手或利用一把手謀求政治進步，崇權、畏權、拜權，自覺不自覺地放棄了對黨政一把手的監督。

（二）監督主體思想認識有障礙

作為監督者，不能、不愿、不敢監督的思想阻礙仍然存在。有調查顯示，“積極履行，勇于監督”只有20%，除65%認為“知情較少或不知情”無法或不能監督外，“礙于情面，不愿監督”達20%，“害怕打擊報復，不敢監督”達19%，個別同志認為自己頭上的“帽子”主要掌握在一把手手中，如果自己監督上級，可能會遭到打擊報復，影響自己職業發展;監督班子成員怕今后不好共事，反對意見提多了被當成鬧不團結;監督下級怕干部考核影響民主評議，選舉時影響選票，甚至影響前程，產生“誰也不批評誰、誰也不監督誰”的現象一定程度存在。

（三）體制不順和制度上的缺失

雖然對一把手的監督管理制度體系趨于完善，但制度剛性缺乏，導致可塑性的監督多于人為性的監督。此外，現有的對一把手監督的制度，有的只注重于一些細枝未節，沒有抓關鍵，對權力的來源、行使情況約束不夠。對一把手“八小時”之外的監督制度不明，手段乏力，操作性不強。對各級一把手違反制度后的處理規定過于粗疏，執行效果不佳。

三、加強對黨政一把手有效監督的思考

習近平總書記指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。” “制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。關鍵是要健全權力運行制約和監督體系，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。”如何建立健全行之有效的監督機制，加強對黨政一把手的有效監督，我們認為：

（一）進一步健全干部學教機制

思想認識的深度決定監督的態度，只有思想認識提高了，從嚴管理監督的觀念才能深入人心。在改革開放的新形勢下，各種考驗日益嚴峻，一把手如果放松思想改造，很容易導致腐敗。因此，必須從思教入手，著力強化領導干部自覺接受監督的意識。開展黨的優良作風和黨規黨紀教育，明確權力界限，有權不可任性，幫助鞏固正確的世界觀、人生觀、事業觀和權力觀，真心和勇于接受監督，把來自方方面面的監督看成是對自己的關愛和呵護，而不是把監督看成是對自己的從政束縛。

（二）進一步突出監督“三重”

首先，要盯緊“重要崗位”。一把手的工作崗位各不相同，權力大小不一，尤其要監督好身處資源管理、行政審批等重要崗位、重要領域的“一把手”。其次，要把住“重要決策”。包括重要的工程項目、外事活動、公務活動和人事安排等。在這方面要對領導干部重大決策權的運用過程實施有效監控，制定實施細則，包括違規后的相應處罰措施，杜絕違規操作后無人制約的現象。再次，要關注“重要時間”。如領導干部婚喪喜慶、職務升遷、工作調動、逢年過節和離任，都要結合當前貫徹中央“八項規定”的系列舉措，加強監督。

（三）進一步拓寬日常監督范圍

十八屆三中全會提出要“健全民主監督、法律監督、輿論監督機制，運用和規范互聯網監督。”因此，必須把對干部工作圈、生活圈、社交圈等“三圈”的監督作為從嚴監督一把手日常工作的著力點，由階段監督向全過程監督轉變，構建家庭助廉監督網、社會舉報監督網和媒體預警監督網等“三網”監督機制，進一步完善干部監督“日常化”機制。教育和引導干部家屬枕邊常吹廉潔風，桌邊常敲警示鐘。形成信訪、電話、網絡、短信“四位一體”的舉報眾渠道，暢通人民群眾參與監督權力的渠道。強化對干部的輿論約束，對一些不良行為和典型案例予以公開曝光，以強大的社會輿論聲勢，警醒當事人，教育其他人。

（四）進一步健全監督權力制度

就強化對權力的運行和監督來說，十八屆三中全會指出，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。為此，必須依靠改革的辦法，推進權力公開制度完善，不斷完善干部監督制度，繼續深化和完善干部監督工作的各項措施，確保各項監督措施落到實處。用制度的硬性要求對干部實行剛性監督，由主要靠人為監督向主要靠制度監督轉變，由可塑性監督向強制性監督轉變，形成監督權力運行的制度性硬環境。

（五）進一步完善黨委議事機制

為防止個人說了算，堅持重大問題集體研究決定應絕不含糊。要不斷總結經驗，分析問題，制定對策，切實研究解決好對一把手實施有效監督的問題。如果一個地方或部門的黨風廉政建設沒有搞好，出了嚴重的腐敗問題，毫無疑問，黨委要負責，要承擔主要責任。就像安全生產一旦出了重大事故，企業要負總責是一個道理。對干部監督管理工作不力的黨委及負責人，紀檢等部門一定要履行監督職責，有權必須作為，對其進行黃牌警告、限期整改。

（六）進一步落實紀委監督責任

中央要求，黨風廉政建設和反腐敗斗爭，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。因此，要突出紀委監督責任，明確職責定位，把不該管的工作交還主責部門，堅決落實各級紀委對黨員干部特別是對一把手的監督責任，強化和健全干部管理監督責任追究機制，視情節輕重，使違法違紀違規行為受到懲戒。在突出紀委監督責任的同時，還要整合監督資源，健全、完善黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等監督體系，增強監督的合力和效果。

參考文獻：

[1]習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全會會議上的講話[N].人民日報，2014-01-15.

[2]習近平談治國理政[M].外文出版社，2014.

[3]習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話[N].人民日報，2013-04-21.

（作者單位：中共銅陵市委黨校）