我國現行戶籍制度下流動人口社會融合問題探究

劉宗順 林紹良

摘要：在推進新型城鎮化進程中，流動人口的社會融合問題是關系中國社會發展的重大民生問題。基于城鄉分割的“雙重戶籍墻”的存在，使流動人口在就業、子女教育、社會保障和住房方面均受到結構性排斥，從而導致其資本稟賦的缺乏，城市融合能力不足。對此，消除身份歧視，逐步實現社會福利與戶籍脫鉤;滿足流動人口亟待之需，漸進式推進公共服務均等化是我國戶籍制度改革的重點，是實現流動人口社會融合的關鍵。

關鍵詞：流動人口;戶籍制度;社會融合

一、現行戶籍制度下流動人口社會融合問題的提出

我國已進入城鎮化深入發展的關鍵時期。據國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2014》最新數據，截至2013年年末全國流動人口已達2.45億，超過總人口的1/6。流動人口城市社會融合及市民化是流動人口自身的訴求，同時也是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。然而，最新頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》指出：在我國城鎮化快速發展的過程中，受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，大量農業轉移人口難以融入城市社會，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。

社會融合是一個經典的社會學概念，最初出現于對美國族裔移民及歐洲社會整合的研究。近年來，國內不少學者借鑒國外社會融合理論并結合國內實踐，提出了各自的觀點。普遍認為，社會融合涵蓋經濟、社會、文化、心理等方面。其中，經濟融合是起點和基礎;社會適應是融合的廣度;文化交融和心理認同是融合的深化。

與歐洲國家城市化路徑不同，中國流動人口沒能迅速轉為城市市民，城鄉分割的戶籍制度是最主要的中間障礙因素。我國的戶籍制度始于建國之初，出發點是為了優先發展重工業。上世紀八十年代以來，附著在戶籍制度上的公共服務和社會福利日益增多，隨著城鄉經濟發展和公共財政支付水平差異的增大，城鄉二元隔離的局面愈加牢固。國內外學術界形象地將中國流動人口市民化過程中面臨的戶籍制度阻礙稱為“戶籍墻”，將其原生的城鄉對立的制度抑制稱為 “顯性戶籍墻”，將其派生的各種制度的抑制作用稱為“隱形戶籍墻”?！半p重戶籍墻”使得中國流動人口難以依靠自身的力量充分獲得城市必要的權力資本、社會資本、財力資本和人力資本，“四大資本”的缺乏導致城市融合難以實現。

二、現行戶籍制度下流動人口社會融合問題分析

我國現行的城鄉二元戶籍制度和以此為基礎派生的就業制度、教育制度、社會保障制度、住房制度等，相互交織，互為推進，在城市內部構筑了一道結構性壁壘，把流動人口排斥在城市發展所帶來的經濟、社會效益之外，使其難以融入城市社會。

（一）流動人口面臨就業歧視

受戶籍制度的影響，我國存在二元分割的兩大勞動力市場板塊，一是收入高、環境好、保障齊全、福利待遇優越的“主要勞動力市場”，主要是國有企業、事業單位、黨政機關等正規單位;二是工資低、環境差、缺乏保障的“次要勞動力市場”，主要是建筑工地、家政、私營企業、個體戶、攤販等非正規單位或正規單位的非正規崗位（如清潔工、保安、門衛等）。兩個勞動力市場以各自不同的機制運作，同樣的人力資本在不同的勞動力市場獲得迥然不同的勞動報酬，且難以在兩個市場間自由流動。

據2013年《法制日報》報道，在國內大中小三類城市近百家事業單位招聘要求中，有戶籍要求或明確提出應聘者需“有本地戶口”的達99%，戶籍歧視已成為我國最為嚴重的歧視之一。流動人口面臨嚴峻的基于戶籍制度的就業結構性排斥，大多只能進入次要勞動力市場，填充城市人不愿干的臟、累、粗、險的工作崗位。某研究對南京市578名農民工的調查顯示，每周工作7天的占76.6%，每天勞動時間在8小時以上的占72.8%，其中11小時以上的占31.7%。另外，多數流動人口未與用人單位簽訂正規勞動合同，享受不到城市居民普遍享有的社會保險保障。

（二）流動人口隨遷子女缺乏均等的教育機會

據國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2014》知，2013年流動人口6～15歲子女隨同父母流動的比例上升為62.5%。流動人口隨遷子女同城鎮子女一樣，當平等地享有受教育的權利。然而，由于教育制度與戶籍制度的綁定關系，其操作層面現狀不容樂觀。

教育機會的不平等在義務教育階段體現為：一是在入學手續上設置多重門檻，變相拒收或少收流動人口隨遷子女。如成都市規定農民工必須有“父母的原籍戶口簿、本市暫住證和勞動合同或工商營業執照、納稅證明”，各種材料齊全才可辦理子女就學。二是劃定流動人口子女就讀學校和班級。如武漢市指定313所學校專門接收農民工子女;寧波市一些區鎮則發展民辦民工子弟小學，并規定公立小學將不再招收外來民工子女;流動人口子女在城市公辦學校被單獨編班的現象更是非常普遍。此外，教育機會的不平等還體現在中、高考升學制度。隨遷子女不得不在考試前轉學回老家，要重新適應老家生活環境，還要面臨教材不一致的尷尬，再加上重點學校對非本地戶籍學生的分數排斥政策，學業失敗的幾率大大上升。

（三）流動人口難以享受城市社會保障

基于城鄉分割的戶籍制度，我國社會保障制度亦存在嚴重的城鄉分割。目前我國已為城市戶籍人口建立了較完備的社會保障體系：如以城市各經濟單位職工為參保對象，普遍建立了養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保險制度;以城鎮家庭為救助對象，普遍建立了城市居民最低生活保障制度;以老人、兒童、殘疾人為服務對象，普遍建立了特殊群體社會福利制度;以軍人及其家屬為服務對象，建立了優撫安置制度。相比較，農村社會保障制度則嚴重滯后。

流動人口雖然在城市工作和生活，有的在城市已“暫住”十幾年，實為遷移人口，但卻未被納入城市社會保障體系。有研究調查統計，全國農民工在養老、失業、醫療、工傷、生育五方面的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%、5.5%。據對我國沿海十省市農民工社會保險的調查顯示，只有13.89%的農民工參加了城鎮基本醫療保險，63.73%的農民工沒有參加任何形式的醫療保險。有些流動人口家庭已經失去農村的土地，由于未能加入城市社會保障體系，且不能享受城市居民最低生活保障，一旦遭遇疾病或失業，生活即陷入困境，變成城市貧民。

（四）流動人口住房困難

城市住房制度對城市居民和流動人口的政策有很大不同。根據政策，城市戶籍居民享受著諸多流動人口無法獲取的住房福利：福利分房;享受住房公積金福利，在購買住房時可以獲得公積金補貼和貸款;中低收入家庭可以享受政府補貼低價購買經濟適用房和享受廉租房福利等。與流入地城鎮居民相比，流動人口居住面積小，居住條件簡陋，缺乏基本的生活設施。某調查顯示，2000年居住在北京市半年以上的外來流動人口家庭有49.5萬戶，其中68.5%居住在平房;平均每戶房間數為1.4間，是市平均水平的一半;人均住房面積10.7平方米，幾乎也是全市平均水平的一半;流動人口家庭戶中住房內無廚房的占59.4%，82.3%無洗澡設施， 66.8%無廁所。

三、現行戶籍制度下流動人口社會融合的對策

基于戶籍制度的勞動力市場結構性排斥，使得流動人口只能在“次要勞動力市場”就業，直接導致財力資本缺失。來自城市住房、社會保障和教育制度等的結構性排斥，導致其社會資本、權利資本和人力資本的缺失?？梢姡鞘猩畹母鱾€方面無不與戶籍制度有著盤根錯節的密切聯系，各種排斥性因素互相交織，彼此關聯，將流動人口困在一個難以突破的、“被城市邊緣化”的死循環內。顯然，我國當前戶籍制度的癥結并不在于從形式上將居民區分為農業人口和城鎮人口，而在于其充當了社會福利分配的工具，承擔了額外的社會管理職能。因此，逐步實現社會福利與戶籍脫鉤，漸進式推進公共服務均等化，是我國戶籍制度改革的重點，是實現流動人口社會融合的關鍵。

（一）消除身份歧視，逐步實現社會福利與戶籍脫鉤

政府相關部門應加快戶籍制度改革，消除身份歧視，逐步實現社會福利與戶籍脫鉤。

首先，應規范勞動力就業市場，消除戶籍歧視。政府應發揮主導作用，禁止各用人單位尤其是各權力機關、事業單位、國有企業等對戶籍的限制，疏通人才自由流通的途徑。并進一步規范各企業的用工制度，監督企業依法為流動人口繳納社會保險并落實同工同酬等。

其次，應保障流動人口隨遷子女平等享有受教育的權利。中央和各流入地城市政府應提高流動人口服務水平，使流動人口隨遷子女在義務教育階段以平等的身份就近入學，推動各地建立健全后義務教育階段異地升學考試辦法。使教育真正成為流動人口提升人力資本的有效途徑。

最后，應擴大社會保障覆蓋面，逐漸實現公共服務屬地化。從中央到地方各級政府應制定并細化將流動人口涵蓋在內的屬地化的公共服務體系，增強流動人口較多地區地方政府的公共服務保障能力。應完善社會保險關系轉移接續政策，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，允許靈活就業的流動人口參加當地城鎮居民基本醫療保險。完善流動人口公共就業創業服務體系，整合城市職業教育和培訓資源，全面提供政府補貼，切實提升流動人口職業技能。拓寬住房保障渠道，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善流動人口居住條件。

（二）滿足流動人口亟待之需，漸進式推進公共服務均等化

由于附著了諸多的社會福利，當前戶籍制度改革較為緩慢。此時，政府應積極調研、因地制宜、加強政策研究，推進流動人口服務管理體制機制創新，在保證城市居民已有利益的基礎上，為不同城市融合需求的流動人口亞群體匹配不通的制度安排，滿足其亟待之需，有針對性、漸進式地推進公共服務均等化。

當前流動人口可分為兩個亞群體：第一類是“候鳥型”，一個人或夫婦雙方常年進城務工、季節性往返于各個城市與老家之間，進城務工主要是為了掙錢，改善家里的生活質量，孩子和老人都生活在老家，主要生活場是在老家，其市民化意愿和市民化能力較弱，政府應根據他們的需求，拓寬渠道為其提供適時、適當的流動就業幫助并加強其勞動權益保障。第二類是“沉淀型”，多年在某一個固定的城市生活、工作，通常舉家遷流動，有一定的就業渠道和固定的生活圈，一般來說在城市有相對固定的收入，其市民化化意愿和能力較強，實施員工融入企業，子女融入學校，家庭融入社區是重點之需。

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（作者單位：劉宗順，西華師范大學 教育學院;林紹良，中國銀行總行）