聯邦政府的財政縱向失衡研究

摘要：政府間的財政失衡是一個廣泛存在的現象，省級政府和聯邦政府間的縱向財政失衡通常被稱作VFI。縱向的財政失衡產生的原因有很多，文章以加拿大聯邦政府為例，介紹了聯邦制國家中廣泛存在的縱向失衡現象，并提出可能的解決對策。

關鍵詞：加拿大聯邦；政府間財政；縱向失衡

一、 引言

省級政府和聯邦政府間的縱向財政失衡通常被稱作VFI，過去幾年，VFI作為加拿大公共財政的核心問題再度出現，這既與近期加拿大的財政發展狀況相關，也離不開當前國際和國內經濟形勢的影響。全面而有邏輯地討論VFI需要一個正式的框架。在這一框架下，“平衡”和“失衡”兩個術語能被清晰地界定。

為了把握VFI的本質特征，我們需要一個能夠概括各級政府間征稅權和公共支出均衡分配的框架。另外，縱向失衡模型還必須考慮資源在公共部門和私人部門間的配置，而這個問題在爭論中經常被省略。最后，我們要把注意力放在聯邦制國家的征稅權和其他財政（或非財政）政策工具如何分配和演進上。

二、 一個簡單的框架

有關失衡的一個用途更廣的定義是，收入來源和支出責任匹配不當（見Bird，2003；Lazar，2004；Sharma，2006）。Boadway和Tremblay（2006）按照這一傳統，將VFI定義為這樣一種情形：聯邦政府沒有提供適當份額的撥款以彌補聯邦政府和省級政府間收入來源與支出義務間的缺口。這種缺口源于聯邦政府具有更強的收入籌集能力。由于各省間的合作存在問題，同時聯邦政府向省級政府轉移資源的能力并不是無限制的，從整個國家的效率角度來看，當這個缺口過大或者過小時，VFI就產生了。他們的分析包含了財政工具的分配是既定的這一重要假設。

1. 主要假設。

（1）任何框架中都包含3種物品：聯邦公共物品（F），非聯邦或省級公共物品（NF）以及私人物品（P）。為了討論財政工具的分配，評估VFI對私人部門的影響以及由此對經濟福利產生的作用，將通常被省略的私人物品包含在內是有必要的。資源在三種產品間的配置是同時決定的（Hettich & Winer，1986）。

（2）存在著類似產權的各級政府間政策工具“權利”市場，該市場依據憲法建立，經司法解釋作出規定和修改。雖然Breton和Scott（1979）和Breton（1996）討論過這一市場，但大多數人在分析時并未考慮這個市場的存在和運行。我們遵循Breton和Scott的假設——憲法確立了政策工具的產權，而選舉競爭則往往促使政府為了利用規模經濟而交易這些工具。如此以來，這些工具的分配就是有效率的。

（3）各省之間的競爭是有效的，并且使省級物品的生產和提供能夠按照邊際成本等于價格進行。如果將稅收視為選民對所需要的產品和服務支付的價格，那么省級政府在籌集收入方面也并未處于不利境地。換言之，各省之間的流動性并未引起人們時常爭論的“底層的競爭”。這一關鍵假設與近來文獻中的理論結果是一致的（Breton，1996；Mueller，1998；Wildasin，2006；Dhillon et al.，2007）。

（4）政策工具的分配隨著外部沖擊不斷地發生改變。盡管大多數人認為這種分配是固定的，但是對加拿大和澳大利亞政府間關系的歷史分析表明司法解釋和政策工具的市場化運作導致了憲法對分配進行了定期調整和重新定義（Maslove & Winer，1996；Winer，2000）。美國也有類似的變動，這一現象在美國被稱作“權威介入”（Rodden，2004）。

概括起來，我們的框架基于以下重要假設：（1）存在3種物品：F，NF和P；（2）在各級政府間存在運行良好的政策工具市場；（3）各省之間的競爭使省級物品的“價格”等于“邊際成本”；（4）政府間的職責分配隨時間推進而發生變化。

2. 失衡的基本類型。按照這一框架，我們將失衡定義為三種類型。

類型1（靜態VFI）。這種失衡產生于以下情形。盡管在省級層面，政府間的競爭足夠激烈，但國家層面的選舉競爭不適當或不充分，或者對勞動力的國際流動形成阻障，不利于私人物品（P）和聯邦公共物品（F）之間的有效彌補。換言之，這個問題與聯邦和省的決策約束有關。

全國范圍內不適當的政治競爭可能是由公共魚塘問題引起的，這種競爭對自身的強化在聯邦層次上要甚于各省--在省級層面，遷移只是一種額外的考察。由于立法者可以根據財政決策使用全國范圍內的應稅資源，而只是對范圍較小的選民負責以獲得選票，因此他們可能在針對選民的特定項目上超支；他們還可以通過結成隱性的、半正式的同盟用以相互支持，達成目標。

在聯邦層面上影響效率的另一個因素表現在國際資本和勞動力的流動性。對于現代政府來講，雖然很難阻止國際資本的流動，但是他們能在某種程度上限制勞動力的流動，盡管外包藍領和白領工作的可能性作為勞動力流動的部分替代限制了這方面的影響。個體流動性的缺乏使全國范圍內的公共魚塘問題更為惡化，并使政治租金得以延續。

第一種類型的VFI最初由Wagner（1971）提出，Hettich和Winer（1986）使之規范化，這種VFI表明F，NF和P在相對規模上存在不平衡，因為標準是在一般均衡條件下確定的。特別是聯邦政府過于龐大，而私人部門又偏小。值得注意的是，即使假設省級政府處于有效率的狀態時，這種VFI依然存在——這并不意味著省政府應當從聯邦政府得到更多資金以解決這一問題。盡管從政治上看，省政府渴望獲得更多資金，但與有效率的參考標準相比，他們并非捉襟見肘。另外，考慮到之前作出的假設，撥款沒有作為決定性要素，也沒有導致或影響這類VFI。

類型2（從長期來看，由分配不當導致的VFI）。如果政府間工具發揮作用的市場沒能有效運轉，VFI可能也會產生。只要政治程序未能使聯邦政府和省級政府有效解決財政和服務責任以及政策工具的分配問題，這種類型的不平衡將長期存在于靜態均衡狀態下。

類型3（動態VFI）。這種性質的VFI表現的是類型2的動態對立面。政策工具和服務責任在各級政府間的理想分配應隨著經濟、人口以及政治的重大變化而變動。歷史證明，現實中的分配即使在憲法即定的情況下也會發生變化，只是不會變化的那么快、那么徹底而已。在這種情況下，不理想的調整就與動態均衡（而不是靜態均衡）聯系在一起，VFI也就成了一個動態的概念。實際上，動態的失衡可能要比靜態的VFI更重要。

3. 聯邦政府對各省撥款的作用。在相同的稅率條件下，如果省級政府的稅基彈性大于聯邦政府的稅基彈性，那么聯邦政府就會從它自身的利益出發將稅收提高到超出其實際需要的水平。這種現象受到各級政府以最低的成本向選民提供服務的政治競爭的驅動，伴隨著為使效率收益資本化而實行的政府職能順序的轉換（見：Breton & Scott，1978）。

聯邦政府撥款的缺失可能會導致縱向財政失衡（VFI），而聯邦政府撥款的存在也可能使縱向財政失衡的規模加劇。聯邦政府對各省的撥款可能會由于上述適用于聯邦與省之間價格協商的“公共魚塘問題”而規模過大。作為政治單位，省級政府的行為方式可能會類似于想要他人為其既得利益支付成本的公民。議會中選出的代表也會盡力將稅收負擔轉移至別處。如果聯邦實際撥款規模大于有效率的撥款規模，就有可能增加非聯邦（NF）部門或者改變非聯邦公共物品的結構，從而在另一個方面加劇了靜態不平衡。

對聯邦撥款作用的分析與各省對聯邦支出權力運用的抱怨相聯系。塞金報告認為，除了省級責任均等化外，這種支出權力任何其他使用都會導致地區間的不平衡。這種觀點與我們分析不存在“公有魚塘問題”情況下，聯邦實際撥款規模大于有效率的規模相一致。值得注意的是，考慮到塞金報告中提及的魁北克地區的獨立自治，現實中該地區存在的財政問題不能單純以縱向失衡來解釋，這個問題已不在本文的討論范圍之內。

三、 計量方法和已有研究成果

盡管對靜態縱向財政失衡重要性的估計尚未進行，但我們仍可對過去數十年中不適當的分配及其動態對應部分如何受到那些看起來有效率的政策工具再分配的檢驗進行非正式的考察。這一分析透露出一種積極的訊息，即加拿大聯邦的財政體系是健康的。接下來我們將簡要回顧聯邦財政史上對以下三種情況的處理：（1）聯邦間接稅的權力分配；（2）失業保險的責任與提供；（3）迪芬貝克稅點轉移支付。

1. 銷售稅的分配：1930年代到1940年代，法院通過了一系列有效判決，將間接的營業稅轉變為直接稅，此前各省的稅收結構可以說是無效率的。1867年的大英北美法案僅賦予各省直接稅征收權，這使得省級政府很難從營業稅稅基的增長當中獲得收益。只有通過一系列司法條文的解釋將零售商視為省級政府對潛在稅負承擔者征稅的代理人，才能使省級營業稅在法律上變得可行，這也符合流行的直接稅定義（見：Laforest，1981；以及聯邦征收省級消費稅的歷史——Winer，2000）。

2. 失業保險：聯邦法院在1940年通過一項修正法案，規定失業保險是聯邦政府的事權責任。在較早之前的1930年代中期，法院將此類保險列入省級政府的事權責任范圍。失業保險不會，也不能夠像大英北美法案中對征稅權力的分配一樣在聯邦與省級政府之間加以分割，與失業保險相類似的物品也應如此（Usher，2003）。但是最初法律規定的分配方案可以肯定是無效率的，因為通過省際間的合作提供服務和規避道德風險非常困難，結果往往會導致提供的保險規模過小。

在憲法修正案將失業保險（現在稱為就業保險）指定為聯邦事權責任之前，第二類縱向財政失衡是明顯存在的，相關分配政策工具是無效率的。

3. 迪芬貝克稅點轉移支付：1958年約翰·迪芬貝克以加拿大歷史上最大優勢之一贏得總理選舉，隨后這屆政府將各省的稅收返還點由10%提高到13%。這反映了大量而迅速的撥款增加（Hettich & Wiiner，1986）。對所得稅的再分配體現了聯邦體制對動態不均衡所作出的反應。在我們提出的框架中，這種反應的關鍵問題包括以下方面：這種再分配會產生怎樣的震動？它是嬰兒潮帶來的對省級政府提供教育、衛生及社會福利等方面迅速增長的需求嗎？這是不滿于被視為一個省級單位的魁北克地區對于自治提出的新要求嗎？這個過程該如何展開？最后，這種反應的速度及結構是否恰到好處呢？

四、 區域間的再分配及自然資源的租金收益

放寬不存在強制性區域間再分配的假設。因此而得到的結論是，加拿大聯邦當中縱向和橫向均衡或者不均衡相互聯系，這在很大程度上與憲法規定的政策工具的分配有關。如上所述，研究縱向財政失衡的文獻通常都將聯邦與省級公共部門間的縱向均衡與省際間的橫向均衡區別對待。

即使政府間的政治競爭達到了預期目標，進行地區間再分配的意愿也將不可避免地使資源向上轉移。正如我們在大部分聯邦制國家中觀察到的那樣，這種再分配限制了通過財政體制征稅為再分配提供資金的福利成本，規避了省際自愿安排存在的困難。這也使得再分配撥款能夠到達層級較低的政府手中。在加拿大，這導致了正式的均等化支付和有條件撥款部分地以接受撥款省份的人口而不是這些省份的人均收入為依據。（雖然1957年以后才開始正式采用這樣的稱呼，但再分配撥款自聯邦成立以來便一直存在）。

由于聯邦分配制度的特殊性質，當今的加拿大均等化體系結構很可能是導致縱向財政失衡的原因。1982年憲法章程第36節（1）中所要求的均等化，以及第192節禁止聯邦政府向流入政府公共部門而非私人手中的省級資源收入征稅（“國王不能向自己征稅”，見：Usher，2007）共同導致了一個核心的問題。直接進入省級財政的石油稅收不構成聯邦的稅收收入。同樣，通過低于價格的水力給予安大略湖和魁北克地區居民的隱性補貼也不能由聯邦政府征稅。

在當今的均等化方案中，法律制度導致了這樣一種狀況：石油價格的日益增長給產油省份帶來了豐厚的收益，進而促使聯邦政府提高全國性的稅率（包括，但不僅限于盛產石油的省份）以取得用于對相對貧困的省份進行均等化支付的資金。這樣的后果是在不產石油省份（如安大略省）的公民，必須支付更高的稅收和更高的油價。在這種情況下，由于聯邦稅負過高，與所有收入都被對稱地有效地征稅，并且一省受益的同時另一個省便有所損失的情況相比，縱向財政失衡導致了私人部門P的規模過小。此外，地區間再分配的公平性問題也有待考量。

1973年歐佩克石油禁運以來，油價上升導致了聯邦稅率過高。這種過高的稅率隨著均等化方案的調整得以降低。聯邦政府均等化中的責任隨著方案的變動被一再弱化。1973年以后，除了盛產石油的省份之外，10個省的標準已經被削減到5個。人們發現國家能源規劃和特魯多時代的石油輸出稅是對這種弱化的部分回應和解決方法。當2006年聯邦預算重新采用10省份標準時，只有一半的資源稅收入適用修訂后的方案。另一半被用于降低聯邦稅率，同時控制風險，確保油價即使進一步上升，也不需要提高聯邦稅收為均等化籌資。

Usher（2007）最近提出了一個雖然不同，但更為合理的解決方法。這種方法在當前的法律框架下可能可行，也可能不可行。他提倡的是以省級人均GDP為基礎的“宏觀”均等化轉移支付方案，而不是當前基于一籃子省級收入來源的方案。按照這一定義，所有的資源稅收入和隱性補貼都將被納入均等化核算框架。此外，在他提出的方案里，均等化是“有上有下”的，這與現行“只上不下”的均等化體系相反，因此接受轉移支付省份的均等化收益來源于盛產石油省份的支出。

Courchene（2006）提出了另一種解決方案，即盛產石油的省份通過一系列策略性行動，自愿將石油收入中相當大的比例貢獻出來，成立由所有省份共同管理的基金，基金的收益將按照人口比例分配給各省。這樣做的結果是，在無須聯邦財政體制介入的情況下，盛產石油的省份將一部分資金給石油缺乏的省份。

五、 結論

我們通過總結上述分析的要點并給出相關政策進展的含義的評價作為本文的結尾：

1. 縱向財政失衡既可以當成一個靜態問題也可以當成動態問題來分析。在動態框架下，重點研究長期均衡以及從一個均衡轉至另一個均衡過程中各級政府政策工具分配或使用的不合理將會更加富有成效。

2. 對政策工具再分配的需求是持續的，縱向財政失衡是一種正常的狀態。從消極的角度看，這種不均衡將會是一個長期存在的問題。另一方面，在了解縱向財政失衡在過去是如何被限制在一定范圍內的，那么人們就會積極地認為加拿大聯邦體制是健康并且反映迅速的。

3. 預測聯邦分配制度及縱向財政失衡的未來發展趨勢非常有意義，但要想在實踐中取得成功卻比較困難。

參考文獻：

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4. Dhillon， Amrita， Myrna Wooders and Ben Zi- ssimos.Tax Competition Reconsidered.Journal of Public Economic Theory，2007，9（3）：391-423.

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“轉型時期中國的行業壟斷和居民收入分配”（項目號：12JZD030）。

作者簡介：張洋（1987-），男，漢族，北京市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財稅理論與政策、收入分配。

收稿日期：2015-01-12。