我國擴大沿邊開放的制約因素及解決措施

王拓 劉曉峰

摘要：我國沿邊地區在經過改革開放30年的發展中，取得了豐碩的成果。但是在新時期的進程中，依然存在很多的問題。文章系統分析了目前我國沿邊地區的經濟形式，從沿邊地區進一步擴大開放的必要性出發，分析目前取得的成果，并與沿海地區發展水平進行對比，指出目前發展面臨的實際困難，并針對這些問題提出了從總綱領到具體的切實可行的方針措施，以期沿邊地區在新時期取得更大的發展。a

關鍵詞：沿邊地區；開放；制約因素；解決措施

經過30 多年的改革開放，我國整體經濟取得了飛速發展，形成了“經濟特區—沿海開放帶—內地和沿邊開放地區”這樣的一個層次多樣、形式多樣、全方位的開放的格局。在我國沿海東部地區，目前已取得了舉世矚目的成績。于此同時，我國沿邊地區雖然也取得一定的發展，但是整體開放水平與東部沿海地區仍然有較大差距。因此，根據十八屆三中全會精神，本文針對沿邊地區目前所處的基本情況，進一步開放可能遇到的問題，提出一些可行的解決措施。

一、 新時期擴大沿邊開放的必要性

1. 有利于增強沿邊地區自我發展能力。實證分析表明，受經濟密度、地理距離和市場分割的影響，過去20年我國遠離國內經濟市場中心的沿邊省區發展差距不斷被拉大。與此同時，我國沿邊省區中的邊境城市（州、地）伴隨著我國沿邊開放的推進，則在很大程度上縮小了這種差距。這在一定程度上證明，沿邊省區如能發揮優勢向鄰近的周邊國家開放，通過開放增強自我發展能力，可以避免成為我國經濟發展的邊緣地區。以云南為例， 從1992年我國實施沿邊開戰略開始，中國-東盟自由貿易區從開始建設到趨于完善、GMS次區域合作的不斷加深以及與孟印緬三國合作平臺的不斷升級，在基礎設施建設方面，通過與周邊國家的合作，高等級國際公路以及航運航空跨境運輸能力不斷得到加強，邊境口岸基礎設施建設得到很大改善，通關便利化趨勢明顯，使得運輸成本不斷下降，進一步讓規模經濟和區位優勢在貿易中發揮更大作用。與云南相似，我國沿邊省區在發展過程中都具有上述類似特點，沿邊對外開放直接有助于提高其自身發展能力。

2. 有利于縮小地區差距。區域經濟發展差距是自然、歷史、經濟綜合的結果，具有一定的客觀必然性，因此解決起來具有長期性。目前我國普遍存在的“二元結構”在沿海地區正在逐步改善，農村與城市在不斷趨于發展一致的步調，但是在我國沿邊省區，不僅與沿海地區的差距持續擴大，而且區內城鄉“二元結構”仍普遍存在，差距較大。其原因之一就在于，沿海地區發展過程中，不斷從沿邊省區輸送自然資源和人力資源，沿邊省區的發展實際上成為被迫和跟隨式的發展。我國區域差距產生的原因，與生產要素自由流動和配置、市場化進程制度變革、城市化進程結構變動等因素密切相關。但這些因素更多的還是表象，表象的背后，實際上是對外開放帶來的思想觀念的差別。我們可以看到，沿邊省區因開放程度不同，其發展的水平差異也有所不同，從中可以看出對外開放對其發展的重要性。

3. 有利于我國對外空間的延伸。當今世界，在美國和西方國家的戰略封鎖下，我國通過海路出入受到很大的限制。特別是美國和日本在第二島鏈和第三島鏈的封鎖，使我國沿海地區向外開放空間格局受到很大的限制。在這種情況下，為了保證我國國土安全，重要能源的運輸和貿易正常往來，在積極發展我國沿海地區開放的同時，提高我國沿邊省區的開放程度，具有戰略意義。通過發展我國沿邊省區與周邊國家的經濟合作，有利于構建起在我國沿邊省區通八達的開放空間。隨著我國開放型經濟戰略的明確，內陸沿邊開放路線圖和將起的作用也逐漸明晰：建設新絲綢之路和亞歐大陸橋，有利于打通我國與中亞及歐洲地區的通道；第一、二歐亞大陸橋的建設，將使得我國與中亞及歐洲地區的溝通及往來大大加強 ，帶動沿線地區的經濟發展，對于我國與中亞及歐洲的貿易往來起到積極作用；構建泛亞鐵路網，則有利于打通我國云南、廣西與東亞地區的交通聯系。

4. 保持沿邊地區穩定，實現民族團結的需要。我國從東至西的邊境省區共有9個，依次為遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南，占我國領土面積將近一半，人口總數的五分之一。有30多個少數民族分布在這些省區，占到這些地區面積的90%以上。由于歷史和地理自然環境等方面的原因，我國沿邊地區的基礎條件比較落后，經濟、文化發展水平相對落后，交通、水利、能源、通信等基礎設施建設比較薄弱，貧困人口比例比較大和脫貧任務艱巨，經濟發展水平與沿海發達地區有很大差距，由于區域經濟發展的不平衡性造成的社會問題愈發明顯。

改革開放的實踐告訴我們，在中國現行體制下，越是對外開放，經濟就越發達，社會結構就越穩定。我國沿邊省區與周邊15個國家接壤。這些國家中，大都是發展中國家，整體經濟發展水平較低。近10年來，由于我國經濟發展對資源、能源的巨大需求，由于我沿邊開放政策的實施給周邊國家帶來的投資貿易機會，帶動了當地經濟的發展，為維護周邊穩定、安全起到“壓艙石”的作用。因此，加快沿邊開放、開發，培育沿邊省區經濟增長極作用，全面輻射周邊國家，實施帶動周邊共同發展、共同富裕的全方位的沿邊開放，既是沿邊省區發展的需要，也是穩定的需要。面對當前我國沿邊省區的復雜情況，需要黨和國家對沿邊的開放開發做出合理的長遠規劃。總的來說，以“開放開發促發展”仍是保證穩定繁榮的最好手段。

二、 沿邊地區的快速發展以及與沿海地區的巨大差距

從20世紀90年代初，沿邊地區逐步開放以來，在各個經濟指標方面都取得了顯著的發展成果。1993年，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南從東至西9個沿邊省區GDP總額為7 025.39億美元，到了2003年加入世貿組織前期，GDP總額為23 958.8億元，相對于1993年增長了2.41倍。其中貿易額由當年的119.2億美元，增長了3.44倍，達到了529.29億美元。物質條件、居民生活水平等都取得了巨大的進步和改善。但是，與此同時，在我國逐漸全面開放和改革開發的浪潮中，與其他地區相比還存在著很大的不足。

從2011年末統計數據來看，我國沿邊地區生產總值占全國19.6%，與人口數量基本匹配，可是對外貿易總額僅占全國的5.89%。這與其在全國的面積和人口總占比形成鮮明對比。2011年，我國東部沿海地區的GDP達到246 838.99億元，而沿邊地區的GDP僅有92 587.65億元。這些都說明沿邊地區的發展與沿海地區相比存在著巨大的差距。

三、 沿邊地區存在的主要問題

1. 資金投入少，基礎設施差。“十一五”期間，國家不斷加大對沿邊省區的資金投入力度，但由于沿邊省區經濟總量小、財政實力弱、經濟社會發展水平整體滯后，資金投入明顯不足，不利于提升沿邊開放的廣度和深度。根據統計，沿邊九個省區在2011年的固定資產投資為6.4萬億元，僅占全國的1/5；在每平方公里投資方面，除遼寧、內蒙古和廣西3個省區達到或超過全國平均水平的1萬億意外，其余6省區均在平均水平之下。

由于基礎設施而產生的競爭優勢在沿邊開放過程中占據十分突出的地位。全國沿邊地區多為貧困地區，雖然近年來其交通等基礎設施得到較大改善，但總體建設發展水平仍較為落后。2010年9個沿邊省區的公路里程數僅占全國的25.6%，其中高速公路里程數僅有全國的19.8%，鐵路營運里程占全國的36.7%，相對于沿邊省區國土面積占全國的比重（57.1%）要低20個百分點左右，嚴重制約了商品和人員的進出。近年來，雖然邊境口岸建設得到一定程度的發展和改善，但受到資金不足等因素的限制，導致邊境口岸聯檢設施建設普遍滯后，各種先進設施無法配置，各種交易、倉儲、運輸等設施不夠完善，這些都嚴重制約著沿邊地區口岸功能的發揮，硬件環境無法達到可以提供便利化服務的程度。有些邊民互市市場和口岸貨場的功能、設施不完善。有的邊境城市對落戶加工企業最基本的“三通一平”的條件也無法提供。

2. 結構不合理，缺乏產業支撐。近年來，各沿邊省區大力調整產業結構，加快經濟發展，但總體上依然比較落后。邊境地區大部分是礦產能源及農副產品等原材料初步加工的產業，產品附加值低、效益不高、抗風險能力差、競爭力弱，缺乏產業支撐力。工業經濟整體基礎薄弱，對地方財政貢獻小、對經濟支撐和引擎作用較小。在充分利用國內、國外二種資源、二個市場的優勢，建立符合沿邊省區發展的優勢產業方面還沒有明顯的突破。

沿邊省區開放一直是在自身固有的經濟框架內運行，雖然開放但并沒有有效地促進工業和制造業的發展，以培育可持續發展的工業產品及市場，也沒有建立起良好的經濟運行機制，形成有效推動沿邊省區新產業建設，形成工業的產業集群、企業集群以及產業發展帶，也沒有與鄰國通過資源要素共享和優勢互補等方式形成產業協同的合作優勢，達到資源共享、產業協同發展的目標。目前沿邊省去產業鏈較短，產業間關聯度不高，工業化程度低，產業對區域經濟增長支撐力嚴重不足。邊境城市的外經貿企業規模小、實力弱，大多處于“代辦手續”的階段。進口的資源性產品在當地深加工比較少，而出口產品在當地生產的也比較少。外貿企業整體素質不高，缺乏自己的出口產品和進口加工增值能力。進出口商品結構不合理、商品結構單一、科技含量低，缺乏有力的產業支撐。資源性低價值礦產品占進口總額較大，缺乏高新技術、高附加值產品的進口，對產業機構調整、升級和技術更新作用不明顯。從商品進出口分類角度看，沿邊地區出口產品主要以服裝、鞋類、和中低技術的機電產品等勞動密集型產品為主，產品的技術含量和附加價值相對較低。

3. 自然條件差，人口集聚程度低。沿邊地區大多屬于“老少邊窮”地區，自然條件和商業環境比較差，工業化率和城市化率比較低，需要投入更多的人、財、物。新疆、西藏、東北等地的沿邊開放還受到氣候影響，沿邊九省區除了遼寧、廣西兩省區在沿海外，其他7省區均位于海拔較高、氣候寒冷的邊遠地區。在同樣的條件政策條件下，開放程度的高低與地理環境的優劣是成正比的。在市場經濟條件下，地處偏遠、交通閉塞地區的劣勢顯現出來，沿邊省區許多地區的產品因運距遠，成本高，市場競爭力差。特別是在冬季口岸封閉時期。

沿邊省區人口稀少，集聚程度低。沿邊九省的國土面積為591萬平方公里，占全國960萬平方公里總面積的61.5%。沿邊九省區總人口為2.78億，僅占全國人口總數的20.6%。人口密度47人/平方公里，而全國平均人口密度為140人/平方公里。少數民族和貧困人口也相對集中在沿邊省區。2011年少數民族人口在沿邊省區為7 124萬，占全國少數民族人口總數（1.14億）的62.2%。2009年沿邊九省區貧困人口數量占全國貧困人口數量的65.9%。這些因素嚴重制約著沿邊開放的進程。

沿邊地區缺乏對外開放的國際化人才。沿邊地區本身缺乏自我培養國際化人才的能力，同時由于發展水平低， 對外部人才的吸引能力有限；沿邊與沿海地區經濟的落差，使得來自沿邊地區的大學生、研究生更多向沿海發達地區集聚。人才的缺乏不僅制約了沿邊開放和當地經濟發展，也造成政府服務水平和管理效率下降。

四、 針對問題的解決措施

新時期我國沿邊開放要根據黨的十八大和十八屆三中全會確定的對外開放戰略思路，從統籌國際國內兩個大局，解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力上出發，在邊字上做文章，在開放上下功夫，在內引外聯上求發展，以開放促開發，以開發帶開放，著力完善開放空間布局，面向東南亞、南亞、中亞、東北亞四個戰略方向，著力推動周邊互聯互通，著力構建開放開發平臺，著力發展特色優勢產業，著力促進社會穩定和諧，著力構筑良好周邊關系，把沿邊省區建設成我國對外開放的新前沿和經濟發展的新增長極，實現沿邊省區又好又快發展和社會長治久安。

基于以上分析，針對我國沿邊地區目前存在的主要問題。我們應該主要采取以下措施：

1. 首先要戰略定位清晰。沿邊地區應該作為陸路開放的主要平臺。通過沿邊開放，要在邊境地區培育一批經濟增長極。在邊境地區建設一批規模較大的城市，并以大城市為基礎，輻射性建設衛星城市，切實落實好城鎮化建設戰略，通過數量與規模的雙重提升，逐步發展起邊境地區城市帶，實現邊境重鎮建設的目標。今后應推進基礎設施互聯互通，建設陸地國際大通道，加快提升陸路開放能力和水平，逐步使沿邊地區成為我國與周邊國家開展國際合作的主要平臺，人文交流合作的重要橋梁，能源資源重要通道和進出口重要加工基地。

2. 大膽進行體制機制創新。選擇一些對外開放的新領域，在條件相對成熟的沿邊地區先行先試；拓展與周邊國家經貿合作關系，探索構建開放開發的新途徑和新平臺；加大開發投入力度，加快構建適度超前、內外聯通的現代化基礎設施，加大信貸保險等方面的支持力度，逐步實現互聯互通和網絡化，為加快沿邊發展提供有力支撐。當前，應用長遠眼光看待邊境地區國際大通道建設，在具體實施前應做好充分的實地調研和、未來建設規劃和研究論證工作。

3. 堅持互利共贏、共同發展。既要充分利用好、開發好周邊國家的市場和資源，不斷拓展沿邊省區發展空間，又要從睦鄰、富鄰、安鄰出發，充分考慮周邊國家的利益訴求，引進來和“走出去”相結合，創新合作方式，拓展合作領域，推進區域、次區域和地方間的全方位合作，強化產業協調，共同打造跨境產業鏈、邊境國際經濟帶和國際經濟走廊，促進區域共同發展繁榮。在新時期下，沿邊開放的重要目的之一是促進邊境少數民族地區經濟發展，從而使當地群眾能夠脫貧致富，生活條件得到改善，一起分享改革開放的成果。在擴大沿邊開放的同時，應以人為本，著力加強民生保障，盡快提高邊境地區群眾的基本生活水平。

4. 堅持統籌規劃、因地制宜。統籌好沿邊地區與周邊國家、沿邊地區與內陸、沿海地區的關系，突出沿邊地區開放開發重點。根據沿邊地區不同區域特點，立足區位和資源優勢，在開放開發功能定位和產業布局上體現錯位競爭和互動發展，在政策設計上突出針對性，注重防范自然、經濟、安全和國際政治風險，提高開放開發的效率和效果。要根據鄰國和我國沿邊省區的特點，充分發揮沿邊經濟合作區優勢。在新時期，將邊境經濟合作區從以邊境貿易為主的單一發展模式轉變為以貿易、投資、加工制造、旅游等協調促進的綜合發展模式，將邊境經濟合作區打造成兼具賦予貿易、加工、物流、信息交流、轉運倉儲、展示交易的綜合功能區。

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重點項目：國家民委民族問題重點研究項目（項目號：2012-GM-136）。

作者簡介：王拓（1987-），男，河北省秦皇島市人，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生，研究方向為國際貿易理論與政策；劉曉峰（1982-），男，滿族，黑龍江省牡丹江市人，中國出口信用保險公司博士后，研究方向為國際貿易理論與政策。

收稿日期：2015-01-20。