檢察機關提起公益訴訟探析

張寧紅 喬舸平

內容摘要：公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律、法規，侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。公益訴訟在我國目前還未正式納入立法程序，司法實踐中檢察機關在提起公益訴訟方面作了一些有益的嘗試，取得了明顯的效果。檢察機關提起公益訴訟，是我國建立公益訴訟制度，維護國家利益和社會公共利益，實現國家法治的客觀需要。

關鍵詞：檢察機關 提起 公益訴訟

自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益代表的面目出現。在大陸法系國家，檢察官有時作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益，參與行政訴訟活動。如德國的公益代表人制度，即由檢察機關作為公益代表人，來實現對公共事務、公共利益的保護。英美法系國家強調對私人權利的保護，檢察機關較少介入司法審查活動，只有在案件涉及公共利益時，法律才授權檢察官以原告身份提起司法審查。如英美的私人檢察總長制度即為檢察機關維護國家或公共利益而參與行政訴訟的一項重要制度。

我國建國初期曾經賦予檢察機關代表國家公益參與民事、行政訴訟的職權，新中國成立初期的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（1951年）和人民檢察院組織法（1954年）等法律，均確立了檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起民事訴訟的制度。檢察機關在保護國家和社會公共利益方面，發揮了積極的作用。后來由于文化大革命，檢察工作、檢察制度都遭受嚴重破壞，1978年重建檢察機關時，由于檢察系統內部意見不統一，出于“惟刑事論”的思想，認為檢察機關人力不足，無暇顧及民事、行政監督，致使檢察機關的這一職責未能得以繼續貫徹實施。而根據我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中關于起訴權的規定，要提起訴訟必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，否則依據“不告不理”原則無法啟動審判程序。目前我國公益訴訟制度的缺失不利于加強對我國國有資產、社會公共事務的管理和監督，公益訴訟案件侵犯的對象主要是抽象的國家和社會公共利益，這樣就常常出現在法律上無法找到一個適合的原告，使得國家和社會的公共利益白白地遭受損失，以至迫切要求建立公益訴訟制度的呼聲越來越高。

一、檢察機關作為公益訴訟的適格主體的法律依據

所謂主體適格，是指在具體案件的訴訟中，能夠作為當事人進行訴訟的資格，且能獲得本案判決的訴訟法上的權利或地位。我國《民事訴訟法》第108條規定：“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”;《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依據行政訴訟法向人民法院提起訴訟”。該原則的出發點在于，救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。“直接利害關系原則”在避免公民濫用訴權，浪費司法資源方面起到很大的作用。但隨著社會的進步和現代法治的發展，嚴格的“直接利害關系原則”受到了質疑和挑戰。既然公益訴訟保護的是國家利益和社會公共利益，而國家利益和社會公共利益與公民個人的利益又是唇齒相依、休戚相關的，那么檢察機關、任何組織和個人都可以依此順理成章的成為公益訴訟的適格當事人，即具有原告資格。

對于檢察機關提起公益訴訟的法律依據，我們可以從以下三個角度闡述：

一是基本法角度。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”我國《人民檢察院組織法》第一條也作出了相同的規定。《中華人民共和國檢察官法》第6條規定：“檢察官職責：依法進行法律監督工作;代表國家進行公訴”。不難看出，我國檢察機關是法律的監督機關，它主要是通過監督國家機關及其工作人員執行法律、遵守法律，保證國家法律得到正確、統一實施來維護國家、社會的利益。檢察機關提起民事公益訴訟，體現了憲法的人民主權和法治原則兩個基本理念。但是我們也應當看到，檢察機關提起民事訴訟雖然目前存在很多理論上的缺陷，但也存在必要性與可能性。因為根據我國國情，檢察機關通過提起民事公益訴訟的方式彌補公共利益保護方面，特別是國有資產保護中存在的巨大漏洞具有現實的必要性和緊迫性，其作為傳統的公益代表機關提起公益訴訟無疑是最適合的，是國家干預原則的直接體現。

二是訴訟法角度。我國的《刑事訴訟法》第8條、《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條均以基本原則的方式分別規定人民檢察院對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實行法律監督。因而，檢察機關作為法定的法律監督機關，對訴訟活動的監督應當是全方位的，監督的內涵是廣泛的。筆者認為，提起公益訴訟，通過這種途徑維護國家和社會公共利益，正是監督的內涵所在。

三是實體法角度。檢察機關既然有權監督社會各機關、團體、企事業單位、公民是否遵守中華人民共和國憲法和法律的規定，那么對于違反實體法者，檢察機關有權監督并讓其受到法律的制裁。對于侵犯國家和社會公共利益者，在無適合當事人的情況下，為維護國家和社會公共利益，檢察機關作為法律的監督者，依職權向法院提出訴訟請求符合法律的規定。

二、檢察機關提起公益訴訟的案件范圍

由于我國檢察機關的性質和資源的緊張，檢察機關不可能也沒有必要參與所有的民事案件，其參與的公益訴訟案件應當有一個特定的范圍既只能是涉及國家、社會和公民重大利益的案件。因此，我國的民事行政公益訴訟應貫徹公力救濟有限原則，其范圍、條件、程序都有嚴格的限制。

第一，國有資產流失案件。當前我國經濟處于轉軌時期，當事人對國有資產合資、聯營、產權交易、簽訂合同過程中，以合法的形式掩蓋非法目的，造成大額的國有資產流失，檢察機關應當向人民法院提起訴訟;

第二，公害案件。公害案件也就是通常所說的直接造成不特定多數人的人身、財產損害的環境污染事件。近年來，環境污染事件明顯增多，然而由此引起的訴訟卻寥寥無幾。其主要原因是我國現行法律確立的權利主體偏離了社會現實需要。賦予檢察機關對這類案件的起訴權，就可以使公眾利益受到保護。

第三，其他公共利益受到損害的案件。其他公共利益受到損害的案件，也必然造成公眾的不滿，因此而引起的爭議也就客觀存在。按照現行法律，對于上述事件，只有極少數享有起訴權或者任何公民、法人對這種行為均無起訴權。檢察機關應當作為代表公共利益的法律主體，向法院起訴。

第四，沒有起訴主體的民事案件。在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又須予以法律保護。例如，對于已經破產的國有企業，在清算中遺漏了債權，無法繼續向債務人主張權利，對此檢察機關可以作為原告起訴，代表國家向債務人主張權利。

三、檢察機關參與公益訴訟的多種形式

（一）檢察機關督促提起公益訴訟

所謂督促起訴，就是檢察機關并不直接提起公益訴訟，而是敦促其他具有公益訴權的主體提起公益訴訟。如前所述，對于公益訴訟，檢察機關保留最終的啟動權。但這并非意味著檢察機關對于任何公益訴訟均要親自以原告的身份發動訴訟;檢察機關是否以原告身份提起公益訴訟，取決于其多方面的考慮。督促起訴為檢察機關直接提起公益訴訟積累了豐富的實踐素材和經驗。

（二）檢察機關提起附帶民事訴訟

在檢察機關提起的刑事訴訟中，可以就涉及公益問題提起公益訴訟;此時，公益訴訟乃是在刑事訴訟中一并獲得解決的。

（三）檢察機關支持起訴

《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。該原則的直接措辭并沒有提到“檢察機關”，但通常認為，該條中的“機關”一詞，就包括了“檢察機關”。

（四）檢察機關獨立訴訟

檢察機關獨立提起公益訴訟，是檢察機關參與公益訴訟最為完整的一種形式。在這種形式中，檢察機關享有訴訟中原告人所能夠享有的一切權能，同時還擁有一般的訴訟原告人所不具有的特殊權能，這就是對訴訟審判過程的監督權。這種監督權是客觀存在的，正是這種監督權的客觀存在，構成了檢察機關獨立訴訟與其他主體提起公益訴訟之間的本質區別。這種形式在實踐中正處在不斷推廣之中。

四、檢察機關提起公益訴訟的立法建議

隨著一些地方檢察機關償試和探索檢察機關提起公益訴訟，檢察機關提起公益訴訟對于保護國家、社會公眾利益的重要性已逐漸體現出來。但是由于目前我國法律尚未明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，這就給實際操作帶來了許多困難。如果法律不賦予檢察機關提起公益訴訟權的話，這些國家利益、社會公眾利益就不能很好地得到保護。因此，筆者建議在民事訴訟法中對檢察機關提起公益訴訟的權利作出明文規定。

第一，修改《民事訴訟法》，在總則中規定一項基本原則：在國家利益、社會公共利益及有關公民重要權利受到侵害而無人起訴時，人民檢察機關有權向人民法院提起民事訴訟，追究違法者的民事責任，以保護國家、社會和公民的合法權益。

第二，制定一個獨立的《公益訴訟法》。目前的民事訴訟法主要適用于私益訴訟，對公益訴訟只能作出一個原則性的規定。其他的法律，尤其是實體法，如民法、經濟法等等，由于其性質的緣故，也不可能對公益訴訟的程序事項作出過多的周密的規范，只能規定一些實體性的事項。而公益訴訟制度既涉及大量的程序問題，又涉及較多的實體問題，是實體和程序兼顧的綜合性法律制度，因而應當作出單獨的立法規定。單獨制定《公益訴訟法》還有一個好處，就是可以強化對公民、社會組織以及檢察機關等國家機構等公益訴權的切實保障，從而使公益訴訟制度能夠真正發揮作用，確保國家利益和公共利益不受損害，或者在受到損害后能夠獲得有效的司法救濟。

第三，完善立法，系統規定檢察監督的方式和程序。應明確列舉人民檢察機關可以提起民事公訴的案件類型。同時，立法也應當規定一個兜底條款，對公益訴訟設定若干標準，供法院在判斷時具體加以運用。

第四，建立“民事公訴人”制度。在檢察機關內部，通過考核等程序，確立民事公訴人資格制度。根據該制度，凡被賦予民事公訴人資格的檢察官，在符合法定條件下，可以獨立提起公益訴訟，同時在必要時，也可以在涉及弱勢群體保護的案件中參與訴訟，支持訴訟，監督訴訟的公正處理。

第五，充分發揮檢察建議的作用。通過公益訴訟的提起和進行，檢察機關會發現很多涉及社會公共政策、公共管理以及公共立法等方面的問題，對于這些問題，檢察機關應當本著通過一案、解決一片的原則，積極提出檢察建議，以促進立法完善和行政管理機制的完善。

總之，通過檢察機關對公益訴訟的積極探索，及從我國的社會現狀和未來發展趨勢來看，公益訴訟制度在我國都有其設立的必要性和緊迫性。中共中央十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度，通過賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，拓寬檢察院對民事訴訟的監督權，使檢察院有權參與、提起民事訴訟，特別是公益訴訟，以法治思維、法治方式有效的化解社會矛盾，更能體現社會主義的法治理念，依法治國的基本方略，對激發公民個人乃至全社會保護國家利益和社會公共利益的積極性有深遠影響，對我國加快實現法治社會也將起到很大的促進作用。