主任檢察官辦案責任制改革研究

李維維

內容摘要：主任檢察官制度是檢察官辦案責任制的核心。當前在主任檢察官辦案責任制試點建設中主要存在主任檢察官主體地位不明職權不清等一系列問題。在一系列問題中，如何實現主任檢察官權責利的有機統一，以及如何避免該創新性制度重新陷入“行政化”的老舊窠臼，是目前亟待解決的重要問題。克服以上問題需要從以下幾個方面著力：明確樹立主任檢察官相對獨立行使檢察權以及“權、責、利”相統一的基本原則;嚴格選任制度;積極探索配套制度的建立與改革，健全立法。本文試圖通過以上合理化建議，為順利構建我國主任檢察官辦案責任制搭建科學平臺。

關鍵詞：主任檢察官 檢察官辦案責任制 配套改革

建立以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責任制，完善辦案組織形式，是推動新一輪檢察改革乃至司法體制改革的重要課題。[1]所謂辦案組織形式，指的是檢察機關履行職能、辦理案件時形成的組織關系、工作機制和行為樣態。長期以來，檢察機關以“層級審批”為主要形式的辦案工作機制行政化色彩濃厚，在一定程度上影響了執法辦案效率的提高和專業化辦案人員的培養。修訂后的《刑事訴訟法》進一步凸顯了檢察機關的訴訟職能，也對檢察機關辦案提出了更高要求。因此，在可為空間中推動檢察機關辦案組織形式和辦案方式的司法化，推行以“完善辦案組織形式、深化檢察官辦案責任制改革”[2]為主要內容的工作機制改革勢在必行。

早在2000年1月10日，最高人民檢察院就發布了《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》（以下簡稱《方案》），并就選任、待遇、監督、教育培訓等多個方面進行了詳細的規定，成為主任檢察官辦案責任制的前身。目前，就主任（主辦）檢察官改革試點的情況和經驗來看，建立以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責任制順應了當前檢察體制改革的整體目標，是推行檢察改革的重要舉措，實施效果較為明顯。如湖北省檢察院于2013年在該省59個檢察院開展“主辦檢察官”辦案責任制試點，明確規定主辦檢察官是經檢察長授權，依法履職，享有一定范圍辦案決定權并承擔相應責任的檢察官，凸顯檢察官辦案主體地位。然而，從諸多試點的實施現狀來看，當前檢察官辦案責任制無論是在管理體制抑或權力運行機制等方面依然存在不少問題亟待解決，應當引起我們的重視。[3]

一、現實困境——主任制的改革動因

在全國范圍內來看，2000年以前，各地公訴、偵監等主要業務部門辦理案件主要采用的是副處長（副科長）、處長（科長）、檢察長逐級審批的辦案責任制。2000年以后，按照最高人民檢察院的統一部署，多地開始試行主訴檢察官辦案責任制，但其在實際運轉中，始終存在一些比較突出的問題，構成了檢察官辦案責任制改革的動因。主要包括以下幾個方面：辦案責任劃分不明晰;獨立性弱，辦案“行政化”色彩依舊顯著;辦案效率不高;缺失嚴格的選任機制;責、權、利不統一現象嚴重;監督制約機制的建立與健全相對滯后。

正是基于實踐中主訴制面臨的這些瓶頸問題，為了提高辦案質量和效率，淡化檢察工作行政色彩，實現公訴隊伍專業化、職業化的目的，才要在主訴檢察官辦案責任制的基礎上，提出在公訴、偵查監督等業務部門實施并深化主任檢察官辦案責任制改革的制度構想。

二、改革方向——主任制改革的框架設計

建立以主任檢察官為核心的檢察官辦案責任制，其實質是建立以檢察官為中心的基礎辦案單元（辦案組），辦案單元內部形成以職位為核心的業務責任機制，從而達到提升案件辦理效率和質量的效果。應有的構建模式如下：將公訴等主要業務部門（實踐中主要是公訴部門）劃分為若干辦案組，以一名主任檢察官為辦案組組長，配若干名檢察員、助理檢察員與若干書記員;主任檢察官具有部門負責人副職的行政職務，是案件的第一責任人，對一般案件的辦理享有決定權，對上級交辦、督辦及專案等重大案件的辦理享有建議權，原則上只接受檢委會、檢察長的領導;由主任檢察官根據案件難易程度、組內人員辦案經驗、辦案數量等因素統籌安排和分配案件的辦理。實現該機制的建立并運轉，需要界分并明晰以下兩個方面的問題。

（一）主任制與主訴制的關系

主任制與主訴制相比，兩者絕不僅僅只是文字表述上的不同。在具體制度內涵上，主任制是主訴制的深化，因此，二者銜接性比較明顯：在主任檢察官領導的辦案組內部，主任檢察官可以配置主訴檢察官和一般檢察人員。因主訴檢察官具有與普通檢察官差異性的區別，主任檢察官可以授權主訴檢察官獨立承辦案件，并對案件事實與證據的認定負責，但是，所提處理意見必須報主任檢察官審批，主任檢察官對所有辦案組成員處理的案件負最終責任（第二性責任）。當主任檢察官的意見與主訴檢察官意見不一致時，或是主訴檢察官認為需要將案件提交檢察長或者檢委會討論時，必須經主任檢察官報主管檢察長決定，乃至提交檢委會討論決定。

主任制與主訴制之間的區別也是比較明顯的，弄清楚二者之間的區別，有助于從根本上深化檢察官辦案責任制的改革力度。相較于主訴制，主任制的優勢體現在：“主任檢察官”實則是一種職位。在檢察體制改革的大背景下，未來檢察工作人員將實行分類管理，以去除辦案機制的行政化運行模式。在通過對檢察權重新配置以后，主任檢察官將成為檢察官專業化和細化分類的一種職位，職位級別最高可以達到正科或副處級（針對基層檢察院而言）。在權力配置方面，主任檢察官原則上只接受檢委會、檢察長、主管檢察長的領導，部門負責人不干預案件具體辦理過程，公訴行政管理活動與業務活動絕對分開。在選任要求上，主任檢察官是檢察辦案單元的領導，是檢察長以下具體組織和承擔檢察業務的中堅力量，其選拔是一種精英選拔，需要對品行、能力、業績進行綜合性考量。

（二）主任檢察官的具體責權歸屬

從辦案實踐出發，明確主任制下的責權歸屬要處理好以下幾對關系：

1.主任檢察官與檢察長和檢委會之間的關系。依據上文分析，主任檢察官的權力來源于憲法和法律的規定，并由檢察長授權。兩者的關系在法律上及法理上都較為清晰，是領導與被領導的關系、業務上的決定與建議的關系。當兩者不一致時，主任檢察官有將案件提交檢委會討論的權力，但對檢委會的決定必須無條件執行。

2.主任檢察官和部門行政領導之間的關系。為保證追訴權行使的統一性，檢察官有必要服從上級的指令。對于檢察事務，應當貫徹法定主義，規定檢察官獨立行使職權的范圍，嚴格防范上級對下級權力的侵犯與限制。主任檢察官在職責范圍內享有自主決定權，對此部門領導沒有指令權，如發生分歧，應報檢察長決定。對于檢察行政事務，應當貫徹檢察一體的原則，以期形成和諧穩定的部門關系。

3.主任檢察官辦案小組內部關系。為了辦案工作的團隊性，辦案組應當以主任檢察官為核心。在辦案組內部，主任檢察官應發揮領銜職能，享有對案件的調度權、決定權，并對其職責范圍內的處理決定承擔全部責任。根據工作實際，考慮到工作便宜性，一般應為主任檢察官設立二至三人的助手隊伍，再配以若干檢輔人員，這樣既有利于助手相互搭檔辦案，提高工作效率，也使得主任檢察官能集中精力辦理大案要案和審批案件，提高辦案效率。

4.主任檢察官與外部的工作關系。根據相當性原則，主任檢察官作出決定的權力應與該決定事項的性質和重要程度相適應。這點對于公訴部門來說尤其重要。因此，在職責范圍內，主任檢察官享有代表檢察院作出決定的權力，但對容易引發社會影響的工作則不具有決定權，如不起訴等。

三、前景展望——主任制的實現路徑

（一）明確主任檢察官辦案責任制應堅持的基本原則

1.樹立主任檢察官相對獨立行使檢察權的基本原則。堅持主任檢察官相對獨立行使檢察權原則的意義表現在：首先，主任檢察官的相對獨立有利于保障檢察權的公正行使。檢察官獨立是防止不當干預的重要條件。其次，主任檢察官相對獨立有利于提高訴訟效率。賦予主任檢察官一定的相對獨立性，能夠有效避免訴訟效率低下的弊端，從而保證司法公正和效率。

因此，為保證在現有立法和管理體制下主任檢察官的合法地位，筆者認為，應當堅持“授權與獨立行使相結合”的權力來源定位，既明確主任檢察官行使檢察職權的相對獨立性，保證其辦案的積極性，又要堅持檢察長和檢委會對主任檢察官的絕對領導，防止因主任檢察官的權力濫用滋生腐敗。

2.樹立“權、責、利”相統一的原則。創新檢察官辦案責任制，強化主任檢察官在辦案過程中的責任意識固然重要，但絕不可忽視保障其職業利益而由此產生的激勵機制以及促進作用。在具體制度的實施過程中，真正使得主任檢察官無“后顧之憂”，同時強化大眾對該職業群體的社會認同感，無疑有利于進一步提升主任檢察官的責任意識，形成良性循環。具體而言，在保障主任檢察官的職業利益方面，應該做到：理順主任檢察官職權與現行權力運行機制的關系，大膽放權，合理用權：在明確主任檢察官行使職權范圍的基礎上，強化其辦案的終身負責制、嚴格監督辦案質量，同時要在提高待遇、科學培訓、考核獎勵等方面完善配套改革，最大限度地保障主任檢察官的可期待利益。職級晉升程序簡化，建立專屬通道。

（二）嚴格選任制度

1.嚴格選任機制，嚴把準入關。

首先，應明確主訴檢察官的參選條件。在參選條件上，筆者認為，應當從政治品德、專業素養、工作經驗等多方面來綜合制定標準，把好選任關。因此，主任檢察官的選任標準絕不僅局限于《檢察官法》對檢察官選任的基本標準，除此以外，是否具有豐富的辦案經驗以及較為扎實的法學功底、分析能力等都要成為有權部門參考的重要標準。因此，主任檢察官不僅僅只是檢察官，更是檢察官中的佼佼者，只有具備較高能力和水平的檢察人員，才能有資格獲評主任檢察官。

其次，應制定嚴格的選拔程序。按照檢察官辦案責任制的制度設計，結合本地區工作實際，制定實施細則，通過嚴格的評選程序選任稱職的主任檢察官。通過主任檢察官資格考試的檢察員，經本院檢察官考評委員會考核合格的，經過一段時期的試用期，在試用期內未發現不能擔任主任檢察官工作的，由本院檢察長確定為主任檢察官。

2.實行預備主任檢察官制度，建立健全主任檢察官人才梯隊。主任檢察官辦案責任制應是持續的，為此應當建立起培養優秀人才的長效機制，避免因現行工作機制和特殊情況出現的人手短缺問題。作者認為，實行預備主任檢察官制度是解決未來人手可能不夠的有效手段，在實際辦案過程中，要真正發揮主任檢察官的帶頭作用，在做好本職工作的同時，積極為后備人員創造條件，使其盡快成長。

（三）積極探索配套制度建立與改革，健全立法，為主任制提供良好生長的土壤

首先，在破除改革的合法性危機方面，應當盡快的出臺相關立法解釋或者以修正案的方式對原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進行修正補充，明確確立主任檢察官在檢察實踐中的法律地位。把權、責、利以法律的形式固定下來。

其次，在制定具體主任檢察官制度方面，各地檢察系統除根據自身條件、特點因地制宜以外，應盡快地提交統一立法草案，由省級院甚至更高的決策機關統一出臺主任檢察官辦案責任制的詳細規定，方便各地檢察機關跨區域合作。總體而言，主任檢察官辦案責任制的制度設計應當涵蓋主任檢察官的選任、職責、考核、獎懲、教育培訓、法律責任等方面，使主任檢察官真正有法可依，切實樹立起主任檢察官在整個系統中的威信，提升司法公信力。

再次，為了使主任檢察官辦案責任制能夠得到長久有效的實施，同時避免因實施過程中的過度放權而引起的司法腐敗問題，建議在制定相關辦案制度的同時，強化對于檢察官辦案責任制監管方面的條文設計，使檢察權力真正關進“制度的籠子”里。

最后，為降低主任檢察官辦案過程中的行政化色彩，應加快現行檢察系統整體司法管理體制改革的進程，實現省級以下人財物的統一管理，在保證公正司法的同時，真正樹立檢察人員尤其是主任檢察官獨立的司法地位，提升主任檢察官的辦案效率。

注釋：

[1]王戩：《走出行政化的誤區——主訴檢察官制度探析》，載《中央政法管理干部學院學報》2000年第4期。

[2]最高人民檢察院2013年9月9日印發的《關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》強調，完善防止和糾正冤假錯案的工作機制，要深化檢察官辦案責任制改革，建立健全辦案質量終身負責制，要明確各層級的辦案責任，特別是完善辦案組織形式、深化檢察官辦案責任制改革。

[3]張永會、蔡超：《深化主訴檢察官辦案責任制的探索》，載《檢察日報》2012年9月27日。