試論公共組織管理層次與管理幅度的權衡

關克鑫

摘要：組織是現(xiàn)代社會實現(xiàn)良性運轉的重要紐帶，在公共管理過程中，設計良好，運行有效的組織發(fā)揮著非常重要的作用。本文從發(fā)揮公共組織的核心問題公共組織的結構問題出發(fā)，重點探討了公共組織中管理層次和管理幅度這一對矛盾，通過對管理層次和管理幅度對公共管理事業(yè)的影響及其在具體的管理活動中的確立方法的分析，得出要權衡管理層次和管理幅度，綜合的品德結構、互補的知識結構、優(yōu)化的智能結構、配套的專業(yè)結構、梯形的年齡結構和協(xié)調的氣質結構等等諸多方面協(xié)同配套的科學合理的公共組織結構是發(fā)揮公共組織功效的關鍵的結論。

關鍵詞：公共組織 管理層次 管理幅度

0 引言

組織的出現(xiàn)，提高了社會公眾活動的效率，公共管理的有效實施，離不開一定的組織載體?？梢哉f掌握公共組織理論是有效實施公共管理的重要基礎，這也正是公共組織及其理論的重要性所在。

1 組織的理解和認識

“組織”一詞，不同人有不同的理解。中文“組織”一詞源于“紡織”，古有“樹桑麻，習組織”之說。在英文里，“組織”（Organization）則源于“器官”（Organ）。1873年，英國哲學家斯賓塞將“組織”一詞引入社會學領域，而后現(xiàn)代組織理論的奠基人之一的巴納德賦予了組織一個全新的定義：“一個有意識的協(xié)調兩個或兩個以上活動與力量的系統(tǒng)?！爆F(xiàn)代管理學認為，組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。這也是迄今較為權威的定義。那么何謂公共組織呢？我較為同意張成福老師的觀點，“公共組織，從廣義而言，是指凡不是以盈利為目的、以服務大眾，提高公共利益為宗旨的組織；狹義上講，乃是行使行政權，達成公共目的的組織。”

2 組織在公共管理中的關鍵作用的核心因素

既然公共組織及其理論有有效實施公共管理的重要基礎，那么發(fā)揮公共組織在公共管理中的關鍵作用的核心因素到底在哪呢？作者以為，在于體制，亦即公共組織的結構，公共管理通過公共權力的有效實現(xiàn)為基礎，而權力的實現(xiàn)又在體制中得以體現(xiàn)，權力是公共管理的抽象“內核”，而體制是權力的外在的靜態(tài)結構，而公共管理則是權力和體制運行和實踐的動態(tài)過程。也就是說，體制是權力的物化，權力通過體制實現(xiàn)，而體制的狀況直接決定了行政權力實現(xiàn)的程度。

3 體制的核心問題

那么體制的核心問題又在于什么呢？體制從根本上說，是完成某一任務、實現(xiàn)某一目標或領導某一事業(yè)所需要的機構設置和權力劃分程度，它是公共關系的制度化和體系化。所以，體制的核心問題，亦即發(fā)揮公共組織及其理論在公共管理中的關鍵作用的核心因素是：公共組織的結構，即機構設置問題，其體現(xiàn)在管理技術和理論上，即是管理層次和管理幅度的權衡。

結構實際上可以理解為各種構成因素的聯(lián)系方式，縱向聯(lián)系和橫向聯(lián)系，這兩種聯(lián)系自然引出管理層次和管理幅度的問題。管理層次是公共組織內部縱向劃分的等級數(shù)，管理幅度是公共組織內部橫向劃分類別數(shù)。

首先從管理層次上講：管理者是社會的精英分子，管理者素質的高低直接關系到管理水平和管理工作的成敗。高、中、基三層領導者要具備良好的管理素質。具體來說，要有良好的思想意識和政治品德；要有適合于組織本身的通才和專才比例；要么遠見卓識、善于謀劃，要么思想敏銳、積極活躍，要么運籌帷幄、指揮若定，要么身先士卒、任勞任怨，要么舌戰(zhàn)群儒、左右逢源；是老年，您就“深謀遠慮”，是中年你就“勇于擎天”，是青年，您就“奮發(fā)有為”。

接著來看管理幅度：在具體的定制管理幅度時，管理者必須考慮兩個重要的因素。一是部下需要接受指導的時間以及部下的專業(yè)技術能力。二是大部分員工都不喜歡被嚴密監(jiān)督，嚴密的監(jiān)督會導致員工士氣的低落。洛克希勒公司的經驗表明，決定一位管理人員的控制幅度的因素有下面六項：①部下工作的相似程度；②部下工作地點的遠近；③部下工作的復雜性；④部下工作所需的監(jiān)督及控制程度；⑤部下對協(xié)調所需的程度；⑥部下必須參與的計劃的重要性和復雜性。綜合這六項因素，然后確定理想的控制幅度。一般來說，部下的工作越復雜，就越需要監(jiān)督，控制幅度越小。反之亦然。當然，還要考慮最后確定的幅度能不能使員工有滿意度，能夠提高員工的士氣。

二者綜合起來來看，從一般上來講，當人員一定時，層次和幅度呈反比例關系。在管理中強調管理層次和幅度的適度，主要應該本著這樣的原則：如果幅度過小，將會造成管理層次的增加，使得溝通更加困難和復雜，而且也會影響基層成員的自尊心，容易使其產生微不足道的自卑感。 反之，如果幅度過大，則管理層次減少，人與人之間的關系就越復雜。這就提示我們，一個管理者如果管理的下屬太多，就會引起復雜的人際關系。因此，不僅要把幅度控制在適度的范圍，還要加強部門和人員之間的溝通。

4 結束語

總之，管理層次上要高層、中層、基層具體問題具體分析，管理幅度上，要因人因時因事而制宜，從而實現(xiàn)綜合的品德結構、互補的知識結構、優(yōu)化的智能結構、配套的專業(yè)結構、梯形的年齡結構和協(xié)調的氣質結構等等諸多方面協(xié)同配套的科學合理的公共組織結構。這才是發(fā)揮公共組織及其理論在公共管理中的重要作用的關鍵所在。

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