農村土地補償費保護的法律思考

[摘要]土地方面的法律正在緊鑼密鼓的醞釀與修改之中，《土地管理法》將修改的重點放在了提高土地補償費上，這也成為這次修改的亮點。土地改革是治理農村體制的根本，“如何改革”、“以怎樣的方式改革”已經成為現今不同農村體制觀點學者共同的話題，本文從土地補償費用過低問題出發，對中外土地補償狀況進行對比，提出相應的對策與想法，十八屆三中全會后，從根本上保證農民的土地利益，增加農民收入成為一大重點，而土地補償費問題具有很大的討論性，我們從法理的范圍，對這一問題進行思考。

[關鍵詞]補償費用；社保資金；土地財政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.046

1 農村征收中的補償費問題

隨著城鎮化發展，越來越多的農村群眾涌向城市，在推動城市經濟發展的同時，增加了社會壓力，城市向周邊土地擴張，土地征收范圍增加，農村集體土地一旦被征用，除了補貼以及補償款之外，被征收農民幾乎無收入可言，因此我認為現在征地制度的主要缺陷可以說就是補償費用過低。土地補償費是一種對土地所有權的失去給予的補償，因此該項補償按照法律規定應當歸集體所有，即歸土地所有權所在的集體組織所有。依照法律規定，農村耕地的土地補償費按土地畝數計算，補償標準為土地補償費等于該耕地被征收前三年平均年產值乘以補償倍數。自2004年10月起該項費用已被國務院28號決定解禁準許集體經濟組織在內部分配，以更大的保護公平公正的原則，集體組織內部進行分配辦法各省有不同的規定，有的省甚至還沒有具體規定。但分配的主要守則是按村民自治原則，是由2/3多數以上村民進行表決，最終決定分配方案。

2004年10月底，國務院發布決定，提出要為失地農民解決社保這一重大問題，2006年4月國土部提出新措施，對于沒有解決社保資金的地區不得批準征地，至此我國農民有了社保資金的強制性規定作為保障，土地補償費用中就此新增加了一個補償項目—社保資金，并且規定社保補償標準不得低于低保標準，由國務院授權的省級人民政府制定具體補償標準和辦法。這些做法都是為了保護失地農民的基本生活，維持基本生活秩序，僅僅如此，無法提高失地群眾的生活質量，對于一些年紀較大的孤寡老人來說，這費用可能還不夠去一次醫院的開銷多。

現如今，補償費標準過低已成眾所周知的問題，并且，目前農民被征收土地的最大問題是面臨與城市土地“同地不同價”的地位，以至于農民無法享有土地征收后產生的比如增值等隱性利益，利益補償的范圍非常狹隘。依照國家標準，按照土地固有平均產值為基數計算，是不太科學的，隨著社會問題的變化發展，以固有產量為補貼，一次性給付以后幾年幾十年可能產生的價值，也是是不嚴謹的。作為土地的實用價值，在任何時期任何方式的副作用下都可能會產生變化，包括農產品的價格浮動，是難以揣測的。因此，單純的一次性補給費用我認為是不合理的。美國《財產法》中規定，合理的賠償，是指賠償業主一個公平合理的市場價格，包括財產的本身價值和可預見的未來收益的資產，按照之前征收計算標準征地補償的市場價格，不僅彌補了現有土地被征用的基本價值，還要考慮補償土地可能預見到的未來價值，除此之外征地補償必須考慮到會造成的損失。例如在美國因征地需要搬遷的農戶不僅可以獲得免費咨詢，還可以獲得到達新地點后的幫助費，法律在保障農民土地權益方面規定得相當詳細。我們可以從中西方的比較中，獲得一些靈感，進行一些科學的借鑒。

2 對補償費過低所引起的思考

如今的關鍵問題我們已經提到，即農民難享土地增值之利。北京大學法學院副院長沈巋認為，土地增值通常并不是農民投入形成的，而是政府或開發商投入資金對周邊地區進行開發建設等諸多因素造成的。農民對于土地投入很大，理應對農民進行全方面的回報，但是我們是否忽略了社會的作用呢。同時，我認為土地補償方式比較單一，應當豐富補償方式，使其多元化并存。其后續可產生的問題例如農民失去土地后應該獲得什么樣的幫助措施呢，農民想要開展其他的生活方式肯定會遭遇困難，怎么樣才能幫助他們走出這種困境呢，這些產生的后續問題是由國家規定還是由國家授權地方政府規定呢，我國的相關規定都沒有詳細的說明。

韓國、津巴布韋等國家利用債權補償制度來解決征地補償問題，債券補償制度是韓國在征用土地補償上的一種新形式。韓國在1991年修訂后的《土地征用法》中規定：對于土地征用和使用的補償，除其他法律的特別規定以外，原則上要以現金進行支付。但是，如果項目人是國家、地方公共團體、公共團體、土地公社及由總統令指定的如道路公社一類的政府投資機構時，在土地所有人及利害相關人同意的情況下，在補償金超過總統令規定的部分時，該超過的部分可以用該項目人發行的債券進行補償，債券的償還期限為 5年以內，利率應該高于債券發行時的一年定期儲蓄利率。英國的土地征用被稱為“強制收買”。英國對土地征用的補償作了較詳盡的規定，其中土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。由此可以看出，國外的土地執行度相對成熟和完善，對于征收的主體客體都有嚴格的條件。

我國可以借鑒這些做法，利用發行土地債券的形式，對農民進行補貼，增加補貼形式多樣化，讓農民進行自愿的選擇?？梢砸罁魇胀恋財盗堪幢壤l放土地債券，村民可以以低價購買的形式買入，依照固定利率固定時間，在規定年限內兌出，還可以彈性的規定時間段，在土地征收后的增值期間，可以適當的提高利率，幫助農民獲益。這樣自愿靈活的形式，可以幫助土地開發者籌集資金，在短時間內拉動經濟效應，同時可以彌補提高土地補償金的過程中導致的資金短缺，拉動經濟發展，并且對于農民群眾來說利率高風險小，在一定程度上幫助提升生活質量，在一定程度上利國利民。

與此同時，可以給他們更多的機會參加到再就業活動中去，2006年以來，江蘇、海南、烏魯木齊等地的人大代表，紛紛就失地農民再就業培訓提出議案以及優惠政策，專家學者都非常重視失地農民的再收入問題。我認為我們可以在征收土地后，該土地新的使用主體不論是項目還是工程都可以采取優先聘用的形式，為一些雖然失去土地但是有能力者安排相關崗位，要大力發展農村成人教育，大力開展農村勞動力轉移培訓，增強農民就業創業的能力。增加他們的收入，拓寬增收渠道，盡量避免造成由于失地產生的矛盾激化，導致對政府的信任危機。比如為建學校而進行征地的當地村民，可以在學校里通過進行一些力所能及的勞動來獲取收入，例如學校清潔工、維修工等，幫助他們增加額外的收入。以及失地農民群眾中的不再需要的農作物器械，包括收割機等機器設備可以予以一定價格的收購回收，既可以對這些農民群眾一定的補貼，又可以低價賣給更需要的群眾，福澤他人。但是，這都無法解決農民的根本問題，前面我們多次講到，土地的增值之利農民無法享有，要想使土地真正產生循環效益模式，帶動土地進入流轉市場，促進土地效益增加，盤活土地行情，是幫助解決目前土地二元化、市場扭曲的重要方向。

3 結束語

要想保障農村土地的可持續利用，就必須在土地改革上下些苦功夫。首先在國家政策上必須落實，我國國家法律要出臺相關政策對于城鄉農村同地不同價的現象進行適當的改變，現如今一些人稱土地補償費為吃老本，土地補償費對于他們來講是今后生活的依靠，失去了土地所有權相當于失去了土地這一活的生活來源，并沒有從根本上幫助農民享受土地改革之美，只是一定程度上的經濟幫助而已，而且政府在土地征收時也不乏徇私舞弊的現象的產生，在當地大搞“土地財政”的情況也出現過，不僅損害了農民的利益，還降低了政府的公信力，導致土地矛盾的激化，只有做到公開、透明、系統才能將城鄉統籌發展貫徹好。我國法律就缺乏相應的監管手段，如果不能將其程序法律化、程序化、透明化，只會陷入矛盾的惡性循環。

農村土地補償費的保護是農村土地法制的重要內容，是土地制度中難以替代、簡化的重要環節，是關乎于約7億農民根本權益的重要內容，是無法忽視的重要環節。十七屆三中全會以來，大力加強農村建設成為又一個重要而鮮明的話題，這并非老生常談，而是在社會不斷前進中的重要目標——促進城鄉統籌發展。我們要在在借鑒外國現金土地法律機制的基礎上，制定相關的保護機制已經法律法規，更要不斷加強群眾監督，建立成熟的層級遞進的保護制度，從更多方面進行監管。研究保護農民補償費問題有著重要意義，我始終相信，在堅持社會主義新農村建設的道路上，不停的改革創新，就是保障農民根本權利的重要途徑，在不久的將來一定會是促進發展鏗鏘有力的力量。

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[作者簡介] 馬婧（1991- ），女，陜西西安人，西安財經學院法學院研究生。研究方向：農村經濟體制。