煙草專賣行政許可幾個法律問題的探討

安慧瓊

筆者作為實踐煙草行政許可的實行者，經常遇到有關行政許可的幾個法律問題，現與讀者分享，談談筆者的看法。

一、煙草專賣行政許可的取消與注銷的區別

在基層煙草專賣行政許可實施過程中，行政許可的取消與注銷經常混淆，證件管理員往往無法準確適用法條。

例如，當零售戶的許可證有效期屆滿未延續、煙草專賣許可證核定的經營主體為法人或是其他組織依法終止的，因不可抗力導致經營主體無法繼續從事煙草專賣品生產經營業務等，廣義上都屬于許可證登記事項的變更，如果當事人未進行變更登記，按程序則產生行政許可證取消的法律后果。如按照法條，則應產生行政許可注銷的法律后果。

因此，如何正確理解登記事項發生改變成為適用《煙草專賣許可證管理辦法》四十三條、四十九條的關鍵，筆者認為要準確適用法條，必須弄清楚二者的異同。

（一）行政許可的取消與注銷的相同點

1. 在形式上有相同之處，二者均為煙草專賣行政機關在掌握相關證據基礎上，依法定職權做出。

2. 二者均為許可證發放后對煙草專賣許可證的監督管理。

3. 二者必須在法定時間內做出。

（二）行政許可的取消與注銷的不相同點有

法定條件不同：行政許可的取消法定條件是登記事項發生變化，例如企業（個體）名稱的變更，租房合同的變更等，這里需要注意的是登記事項的變更不包括經營地址的變更。行政許可的注銷法定條件第四十九條規定：（一）煙草專賣許可證有效期限屆滿未延續的；（二）煙草專賣許可證核定的經營主體為自然人，自然人死亡或者喪失民事行為能力的；（三）煙草專賣許可證核定的經營主體為法人或者其他組織依法終止的；（四）因不可抗力導致經營主體無法繼續從事煙草專賣品生產經營業務的；（五）法律、法規規定的應當注銷煙草專賣許可證的其他情形。

在適用法律條款時，應當按照狹義的法律理解來適用，即登記事項發生改變，指的是許可證申請時登記的事項。而行政許可的注銷僅指生產經營主體在法律意義上的消滅，不能推而廣之。

二、實施行政許可與許可證管理問題

很多人對煙草專賣行政許可與許可證的管理的理解存在誤區，原因在于二者的關系沒有理順，而在具體工作中，煙草專賣零售行政許可實施經常僅僅停留在 “許可證辦理”規范化水平的層面上。比如許可準入條件的細化、合理布局政策的制定與執行、通過信息化系統辦理業務、行政許可辦理制度的建立、行政許可案卷的制作與評查等等。這些工作的實質和核心都是如何辦證，也就是說都是圍繞著行政許可“辦證”的規范化和辦證水平的提升開展的，辦證后的管理基本上是少量的，并且是被動的，也就是出現一個問題，沒有主動發現問題和解決問題的機制，原因在于后期的監管不到位，持證戶不主動提出來，我們就發現不了問題。許可證一經辦理完畢，證件管理員就與它失去了聯系。從實際工作上也能反映出來，證件管理員事實上主要只是履行了證件辦理員的職責，管理的工作基本無從體現。雖然工作中也會對在信息系統上的信息進行查詢統計分析、遇到問題后也能夠及時進行處理等，但這些僅可以認為是我們所作的“管”的工作，并不是“管理”，真正的管理是一個系統、一套機制，一種不停在運作的發現問題和解決問題的工作模式，因此要加強對許可證后續管理的規律研究，把行政許可實施及許可證發放后的監管徹底分開來。

三、個人委托辦理許可證

當前在煙草專賣行政許可申辦中，要求當事人（個體）親自提交材料申請，一般不允許委托其他人辦理。例如要求辦理專賣許可證（個體）的當事人因病、出差等原因無法親自申請，而委托他人代為申請時一般不被接受。筆者認為該做法有待商榷，依據《中華人民共和國合同法》，委托合同是受托人為委托人辦理委托事務，委托人支付約定報酬或不支付報酬的合同，當事人訂立合同，應當遵守法律，行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益。委托合同具有人身性質，以當事人之間相互信任為前提，至于委托人委托何人、委托權限則由當事人進行約定，煙草專賣行政機關應當認可個人委托合同的效力，接受當事人所委托人提交的申請。煙草專賣行政機關應當在相關法律及精神內，采取更為嚴格的準入措施，起到一方面加強監管方便管理，另一方面保護當事人依法享有的權利。

四、農網零售戶房屋買賣合同的法律效力問題

當前呼和浩特市周邊農村因房屋拆遷補償，出現了很多已經賣了房子多年的村民現在反悔，主張房屋買賣合同無效要求農村煙草專賣零售戶返還房屋的案件，這些做法已經損害到許多零售戶的合法權益，特別是已經和買受人簽訂過房屋買賣合同的煙草零售戶，筆者在基層辦理煙草專賣許可證過程中，也發現很多農村地區的零售戶在提交房屋權屬證明材料為房屋買賣合同（協議），而問及負責人（買受人）時，所回答為自有產權。在實踐中要全面考慮到合同無效對雙方當事人利益影響，尤其出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現值和原買賣價格差異受到的損失，來確認房屋買賣合同效力。對于出賣人因土地升值或拆遷補償利益，而惡意主張合同無效的情形，應確認房屋買賣合同有效。農村零售戶在煙草零售戶中占有重要的地位，從行業“兩個至上”的角度看，維護農村地區煙草零售戶的合法權益是煙草專賣行政機關的神圣職責，因此在日常工作中，要加強對農村地區煙草零售戶合法權益的研究。

（作者單位：內蒙古自治區煙草公司呼和浩特市公司督查考評中心）