人口遷移背景下地方政府つ杲鷸貧韌乒閶芯

林海波等

[摘要]在老齡化迫近的情境下，第二支柱的缺乏使得第一支柱的財政壓力放大，在分權體制下，地方政府可以先行構建有地域特征的具有人力資源吸引功能的企業年金體系提高居民福利，并且幫助完成吸引外來勞動力的目的，為未來地方經濟發展贏得先機。本文以寧波地區為例，給出了理論框架，提出了方法體系以及具體措施的建議。

[關鍵詞]養老金第二支柱；勞動力吸引；解決方案

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..132

1問題的提出

我國養老金的顯性債務問題短期內不存在，即使有部分省份的養老金結余偏少的問題，但是在中央財政轉移支付框架下，整體養老基金尚有大量結余，2011年全年基金總收入16895億元，總支出12765億元，當年結余4130億元。盡管有人提出這種收入和結余中有大量的非正常繳費，但是總體而言顯性債務問題短期內不是很突出（張曉娣、石磊，2014）。關于我國的養老金隱形債務，由于我國的歷史上的人群分割，各種社保對于各類人群覆蓋不一致；總體覆蓋率，繳費率，替代率嚴重低于國際中等發達國家水平（王曉軍、米海杰，2013）。并且伴隨著迅速增長的老齡化，中期隱性債務的壓力相對于無論是OCED發達國家還是拉美發展中國家都有過之而無不及。而作為第二支柱的企業年金，中國有巨大空白，全球企業年金規模龐大，而中國截至2011年年底，有44000戶企業建立了年金制度，其中絕大部分是國有企業，參加職工人數僅為1577萬人，相對于基本養老保險參加人數的2.8億人，只占到其中的55%，可以說是微乎其微（鄭秉文，2010）。新的2014年度社保目標為完善第一支柱和發展第二支柱并重，體現了這種急迫性。

企業養老金制度由于行為經濟學能夠解釋的普遍原因和中國企業的初期發展階段，以及政府設計和激勵的不足而相比于世界主流經濟體企業年金覆蓋率差距巨大。作為養老體系中的第二支柱，企業年金不僅承擔熨平消費、減輕第一支柱負擔，而且隱含了提供公平的重要作用。設計精巧的企業養老金制度還能夠對延遲退休起到激勵作用（中央政府即使推行一個緩慢的延遲退休的方案，也會比較溫和，而用企業年金提供的延遲退休激勵，則更加具有自愿性）。并且能夠吸引勞動力和分擔財政壓力。

在初步構建一個地方性年金體系以后，地方政府對于企業的一些補貼可以轉換成對于養老金的補貼，補貼企業不如補貼養老金，這樣，能夠能夠具有更加明確的吸引勞動力資源的政策目的和效果。

養老金保險體系的維系的最基本的基礎是經濟增長，國民收入一般以更廣義的勞動生產率來表征，但是，在生產率提高水平不能有效預測的情況下（有效預測生產率水平的提高超越了傳統經濟學的范疇），則資金和人力資源成為了收入增長的源泉，資金能夠被預測，但是勞動力由于具有流動性，有更加大的不確定性，隱含的意思是，勞動力可能成為未來地方經濟增長的重要源泉。在第二輪的地方經濟競爭中，落后地區已經越來越重視勞動力流出的問題，吸引人才也不再是僅僅關注于高端科技人員的引進，對于外地和當地農村人口的進城，也從開始的對于暫住證的嚴控，經歷二十年演變，不僅變成了今天從中央到地方被動貫徹的城鎮化，也變成了更加主動和廣泛的對于農民工群體的各項社會福利的激勵。但是，這種主動的重視還處在開始階段，發達地區如浙江、江蘇、廣東的激勵措施也是剛剛起步，而經濟落后地區已經開始非常警惕人口流出的趨勢，并可以預見在未來的十年進行力所能及的挽留和吸引，手段也從單一的產業扶持從而增加就業，變成以各項福利制度固化外地務工人員。在即將到來的這場區域經濟體競相吸引勞動力的競賽中，勞動力凈流入地區如何在先發優勢的基礎上，繼續鞏固優勢，從而在未來二十年內有效緩解撫養比的快速上升，緩解養老金隱形債務缺口不斷加大的趨勢，是一個刻不容緩需要著手系統化解決的問題。

2養老金設計機制分析

2.1企業養老金設計的原理及政府激勵

首先我們簡單描述世界范圍養老金的起源，然后分析最新的趨勢背后隱含的一些有效激勵。企業養老金計劃于19世紀末開始于當時的發達國家，但是真正的流行和實現廣泛覆蓋是在1950年代以后。霍爾茲曼（Holzmann，2014）等總結了發達國家企業養老金覆蓋面逐漸擴大的理由：19世紀末到20世紀上半葉的企業養老金逐漸在企業中擴散來自于雇主的利他主義滿足感；整個20世紀隨著企業數量增加、勞動力資源相對稀缺性以及控制和管理勞動力的需要開始顯現；20世紀下半葉政府通過稅收法規對企業養老金的激勵；工會力量致力于提高成員的養老金待遇；退休安排變成企業淘汰不具有合適生產力員工的主要手段；西方國家在某些戰爭時期或高通脹背景下的收入限制政策使得延期支付工資成為必要；投資機會的經常性出現以及專業化投資的優勢被認識。

激勵手段有兩種途徑，一種是將員工補償金組合的一部分放入養老金。這部分資金在員工達到年齡t前，也就是企業收回培訓員工成本以前對于員工而言都不是既得的，并且t要確保以下約束成立。

當t在這個年齡點的時刻，養老金可以歸屬為員工，企業可以選擇與邊際產品相等的補償金組合，即A點，但是A點可能不是員工和企業都合意的點，因為剛剛收回培訓成本，人力資源投入的利潤還沒有體現，而對于員工來說，被培訓和自我成長為一個良好勞動力以后，更加能夠和企業生產活動匹配以實現更多的人力資源價值。所以，從A點開始會有一個延展期。A點對應T1時刻，如圖，在A和T2這段時間，就是一個延展期，T2可以定義為員工的邊際產品低于補償金組合的價值。在T2時點以后，員工年老，并且無法通過培訓和其他方式提高生產率。由于工資剛性存在，則勸說（強迫）退休是企業的唯一選擇。由于勞動力壽命延長，一般的常識可以認為在大部分非重體力勞動行業中這個勸說退休年齡實際是高于法定退休年齡的。

如果存在勞動力收益遞減的情況（通常在法定退休年齡前不會是一直遞增的，另外，在資本存量固定時額外增加員工到生產過程中將增加總產出，但是少于之前員工增加的產出。企業的等成本曲線呈凹形，而不一定是線形），這種情況下，雇員的補償金組合中工資和養老金組合的最佳位置將是B，B點也是等成本曲線和員工無差異曲線切點。

圖2最佳補償金組合（企業收益遞減）

養老金可以被企業設計用來吸引企業需要的特定員工，比如，提高較低工資和較高養老金的組合，或者是較高工資和較低養老金的組合。這個系統在一個大企業中可以是連續的，就是說總的工資和養老金的數額不變的情況下，可以有不同的兩者的組合方式。

圖3工資和養老金組合的選擇范圍

員工一般不會選擇最佳的點，員工被迫選擇的可能是一種次優組合，例如點A或者C，在點A，員工希望得到更多養老金，在點C員工希望得到多一點的即時工資。如果養老金組合的變動范圍被限制在一定程度，而且多數企業都是具有這樣的配置，那么每個企業都將吸引一些員工，而這些員工是可以按照企業的養老金設計和員工的傾向匹配的。而被選擇出來的處于中位數的員工，其養老金和工資的邊際替代率應該接近于企業養老金和工資的邊際轉換率。比如，對于一個有整體家庭移民的員工，位于中年四十歲左右，提供一個企業年金的保障，可能是一個非常好的吸引條件。或者三十歲剛剛結婚并且育有兒女的員工可能也會接受這樣的激勵。

企業年金還可以被設計成抵御風險型或者獎勵型。如果是獎勵激勵，可以制訂特定的操作計劃。比如，在DC模式下，企業增加繳費從而實現激勵，如果是DB型，則可以更改以確定更高的收益率。

一般的養老金計劃的收益取決于未來服務的時間，最近的國際流行趨勢是不和最后幾年的工資相聯系。實際上企業養老金及其最終收益構成了一筆補償金，可以更好地激勵員工長期和穩定（忠誠）地工作。可能浙江地區現在面臨產業轉型，但是產業轉型不能成為短期化用工規劃的理由。而且，針對比較重要員工，可以設計一個在黃金年齡離職的懲罰措施，以反向激勵其在職業生涯黃金期為企業服務。

2.2政府的工作

（1）金融教育。從長期儲蓄收益率角度，理論上說現金或者個人投資對于個人不強于養老金計劃對于個人的收益，因為集中和專業化理財從國際視角看能帶來更高的收益率。要讓員工有這樣的認識需要兩點：一是金融素質，二是中長期機構主導型的良好市場行情（良好資本市場收益）。

（2）稅收優惠。對企業年金計劃的企業和員工的稅收減免，是20世紀養老金計劃獲得發展的主要原因。假設企業承擔一個恒定養老金支付的無限資金流P，利率也是一個固定值r，同時企業稅率為σ，如果企業實行現收現付計劃，每年的凈成本為扣稅后支付P（1-r），假設公司決定通過成立養老金來為其養老金支付責任提前儲備資金。既然養老金計劃是完全積累制，如果資產水平是未來支付總量的現值P/r，企業就可以通過發行債券在資本市場借到這筆資金，稅后成本（1-σ）P/r，則節約的稅收為σP/r，這個時候如果把養老金全部投資于債券，每年要支付的利率為r，那么養老金獲得的收入為rP/r，等于P，剛好支付每年的養老金，企業也要為借入的資金支付利息，稅后利息為（1-σ）rP/r=（1-σ）P。兩種類型計劃都涉及未來現金支付（1-σ）P，但是基金積累制計劃能帶來即時現金收益，因此通過借款并將款項轉移到養老金再投資于債券對企業是更加有利的。

原因在于：收益不是來自于基金建立，而是來自于企業能夠以稅后利率借貸，并且養老金能夠以稅前利率獲利。年金計劃的資金籌集有兩種途徑，一是發行債券（借入），二是通過股利（息）支付，股利是需要繳納所得稅收的，而如果不分發股利，加入養老金計劃，就能夠產生節稅的效果（節約的稅收是（1-σ）P/r），明顯地這個節稅效果不如發行債券（舉債）獲得的節稅收入σP/r，這兩種方式，都可以達到合法避稅的效果，設計良好就能趨向于對股東最優，也意味著鼓勵企業年金建立的稅收激勵產生最優效果。

3地方政府的任務——以寧波為例

早在20世紀90年代社保制度改革啟動以后，就明確了養老保險領域的社保年金和個人儲蓄三支柱原則，1991年國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定，到2004年企業年金試行辦法，更于2014年12月制訂了更加明確的大的方針規劃。但是年金建立的成效不大，數據顯示的結果甚至可以說收效甚微。現在年金推廣的困難可以歸納為：一是社會認識不足；二是年金優惠政策對中小企業的吸引力有限；三是企業負擔；四是中小企業集體協商制度的匹配缺乏；五是用工不穩定性；六是年金管理機構和中小企業分散資金間的市場匹配問題；七是稅收優惠的機制配套欠缺（楊玲，2007；張英明，2014）。

3.1寧波老齡化趨勢

社會養老保險制度建設必須與經濟社會發展和人口老齡化的現狀與趨勢相適應。根據寧波市老齡辦統計，截至2013年年末，寧波市60周歲及以上戶籍老年人口1187萬人，占戶籍人口總數的205%。其中70歲、80歲、90歲以上老年人口分別為491萬人、181萬人、1.8萬人，百歲以上老人181人。按照國際慣例，意味著寧波已進入中度老齡化社會。據寧波民政部門預測，到2020年，老年人口將突破160萬人，約占戶籍人口總數的四分之一。[ZW（]《寧波老年人口達1187萬，進入中度老齡化社會》，中國新聞網，2014年2月12日；http：//wwwchinanewscom/sh/2014/02-12/5827973.shtml[ZW）]

3.2今后二十年內寧波老齡化發展趨勢對養老金支付的壓力

可持續性問題最為關鍵的是收入支出缺口問題，根據第六次人口普查，不計算外來人口的情況并維持現有死亡率的假設條件下，寧波未來四個五年（即未來二十年）領取養老金的人口數量會從現在的96萬人，到五年后的135萬人，十年后的170萬人，二十年后的290萬人。同時適齡勞動人口數量大幅下降，撫養比將從當前的0176上升到十年后的033，二十年后的0674。并且，寧波農村的撫養比的快速上升趨勢要高于城市（寧波農業人口比例為73.9，高于杭州58，略高于紹興、嘉興、湖州），未來城鄉統籌的養老金壓力與杭州相比會更大。這樣的撫養比，比照發達國家的美國、日本、韓國甚至印度的撫養比，仍然很高。撫養比如此迅速的上升，嚴重威脅未來全域平等化養老體系的完善。擺在中央政府和地方政府面前的是刻不容緩的對于解決途徑的尋找。

3.3地方政府解決方案

就中央政府而言，從2005年起，中央政府就逐步解除企業年金附屬于企業基本養老保險的關系，走向市場化管理。現在第一支柱的完善，主要依靠中央政府全國一盤棋的統籌布局，而第二支柱的企業養老金，則地方政府完全可以有所作為，并且不光是減輕未來外地務工人員本地化后的養老問題，設計得當，也可以變成有力地吸引勞動力的手段。就地方政府而言，特別是寧波這（下轉

樣的沿海經濟發達城市，以著眼于人力資源吸引為第一目標，附加建立不和中央抵觸的一套企業員工養老激勵基金辦法。或者叫作鼓勵吸引人力資源的優惠性規定，比如外來人才企業延期獎勵的政府配套稅收優惠等措施。并且留足和中央政府下一步可能優惠措施的接口。

（1）全力推廣DC型。在2004年的文件中已經規定了年金的完全積累制，但是沒有規定待遇確定型（Defined-Benefit，DB）或者是繳費確定型（Defined-Contribution，DC），DB型不光是企業不愿意實施，而且在理論上，具有反向激勵（如果按照最后幾年工資來決定養老收益金的水平），還有就業鎖定的結果，并且不利于提供行業公平。而DC型則是一種最接近精算公平的制度，能夠使勞動力供給扭曲最小化，能夠更加使得繳費者遵守繳費條款，還能夠起到鼓勵延遲退休的作用（Holzmann & Hinz，2005）。并且能夠保證了勞動力的流動性（這個可能和地方政府吸引勞動力的目標有沖突，但是可以通過進一步的設計以使得勞動力在特定區域內流動不受到企業養老金體系的方向激勵）。

（2）稅收。第一，需要有一個能夠逐漸完善而又不前后沖突的稅收優惠體系的框架。從直接的以企業養老金或者延遲支付薪金計劃為標的的稅收優惠，到在執行養老金投資計劃中的少數管理機構的稅收優惠，或者是管理費用的補貼等。第二，要在這套框架建立之后，分步實施，但是不能前后矛盾，使得企業群體能夠在中長期逐漸建立一套逐步發展的企業養老金制度。

（3）銜接。現有的年金管理框架，改變的權力在中央政府，雖然這種改變是可以期待的，但是，在中央政府沒有設計和實行一套完全激勵相容的養老金推進制度以前，地方政府應該既不和中央政府相關規定相違背，又能夠現行推行，并且留足和未來中央政府制度相容的接口。

參考文獻：

[1]張曉娣，石磊OLG 框架下的中國養老保險與公共債務可持續性研究[J].南開經濟研究，2014（4）

[2]王曉軍，米海杰養老金支付缺口：口徑、方法與測算分析[J].數量經濟技術經濟研究，2013（10）

[3]楊玲中國民營企業年金制度發展困境研究[J].中國地質大學學報：社會科學版，2007，7（3）：35-39

[4]張英明中小企業年金制度國內研究現狀及其述評[J].財會通訊，2014（33）

[5]Holzmann R，Koettl JPortability of Pension，Health，and other Social Benefits：Facts，Concepts，and Issues[J].CESifo Economic Studies，2014.

[6]鄭秉文中國企業年金發展滯后的政策因素分析——兼論“部分TEE”稅優模式的選擇[J].中國人口科學，2010（4）

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