關于神木縣退耕還林還草工程實施情況現狀調查及探討

王愛平 劉娟 劉美利

[摘 要] 分析神木縣退耕還林工作實施情況，并提出相應對策，以期促進當地退耕還林工作的健康發展。

[關鍵詞] 退耕還林 問題 對策 神木縣

[中圖分類號] S7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0142-02

退耕還林是我國改善生態環境，促進可持續發展的重要工程，具有重要的現實和歷史意義。總的來看，黨中央、國務院退耕還林還草政策符合神木縣農村實際，合民情，順民意，深受農民群眾歡迎。神木縣退耕還林還草工作規劃科學、扎實，政策把握到位，責任落實細致，各項工作有序推進，進展順利，成效顯著。本文全面反映了神木縣退耕還林還草工作現狀，客觀分析了影響和制約神木縣退耕還林還草工作的困難和問題，為今后神木縣探索退耕還林還草工作新路子有一定意義。

1 退耕還林還草工作實施情況

1.1 國家政策性退耕還林還草落實基本情況

實施退耕還林還草是黨中央、國務院為改善生態環境做出的重大決策，是實施西部大開發戰略的重點生態工程，是經濟社會可持續發展的重要保障措施，也是一項重要的惠民濟民政策[1]。退耕還林還草政策實施以來，神木縣積極響應號召，認真落實退耕還林還草政策。從1999年至2007年神木縣累計實施退耕還林還草造林76.52萬畝，其中退耕地造林26.42萬畝，宜林荒山造林50.1萬畝，封山育林0.5萬畝。按年度：1999年11.6萬畝，其中退耕地造林6.1萬畝，宜林荒山造林5.5萬畝；2002年21萬畝，其中退耕地造林8萬畝，宜林荒山造林13萬畝；2003年25.6萬畝，其中退耕地造林9萬畝，宜林荒山造林16.6萬畝；2004年6.5萬畝，其中退耕地造林0.5萬畝，宜林荒山造林6萬畝；2005年3.82萬畝，其中退耕地造林2.82萬畝，宜林荒山造林1萬畝，同時完成封山育林0.5萬畝；2006年完成宜林荒山造林3萬畝；2007年完成宜林荒山造林5萬畝。該工程涉及神木縣21個鎮（辦）的678個行政村，使全縣32413戶的123800位農民直接受益。目前已經完成了1999年第八輪、2002年第六輪、2003年第五輪，2004第四輪和2005年第三輪的政策兌現，累計兌現資金 24361.6萬元，按現行政策兌現完畢后，國家將累計投入種苗費3826萬元，政策兌現資金52840萬元。退耕還林還草工程管理規范，生態效果明顯，全縣退耕還林還草保存面積全部合格，并順利通過了國家林業局的驗收。

2 地方自主實施退耕還林情況及主要做法

2007年以后，國家沒有下達新的退耕還林還草任務，神木縣針對造林現狀及農戶的要求，在總結國家退耕還林還草工程經驗的基礎上，結合全縣工程造林，于2012年起陸續實施了一部分由縣財政投資的棄耕地造林綠化工程。其中2012年神木縣結合欄桿堡鎮、解家堡辦事處、西溝辦事處兩萬畝的工程造林，完成了棄耕地造林1.2923萬畝，參照國家政策性退耕標準，給予退耕戶每畝160元的補助承諾，連續給予10年的補助資金，每年發放補助資金為206.74832萬元，10年合計補助資金為2067.4832萬元；2013年結合榆神高速綠化工程造林項目，完成棄耕地造林面積0.570348萬畝，每年給予農戶補助資金為91.25568萬元，10年合計補助資金為912.5568萬元；2014年于李家陰灣段完成1萬畝棄耕還林工程（其中耕地0.73萬畝），結合榆神高速永興段0.8萬畝綠化工程，完成棄耕地造林0.4萬畝，按照相同投資標準，累計退耕補助資金1808萬元。這一政策的出臺，得到全縣范圍的積極響應，很多村鎮都積極爭取每年的地方退耕指標。棄耕地造林之所以能與工程造林很好地結合，主要從以下幾個方面取得了突破。

2.1 按照全縣工程造林模式開展，確保造林成效。從規劃、設計、招投標、施工、驗收都嚴格質量標準進行，每一處工程都統一設計、統一招投標、統一管理、統一實施。設計堅持等高線繞山轉，按照林種、樹種、生長習性和生長規律，拉線定距，科學整地，科學栽植；管理檢查工程造林的模式進行，嚴把栽植、管護、補植、驗收關，全面提高了造林成活率和保存率。

2.2 參考國家退耕補貼標準兌現，補償農戶損失。退耕地的補貼按國家退耕還林還草補貼標準進行，在此基礎上堅決只漲不降，使農民越退越有信心，保證神木縣林地面積持續增長，實現生態與效益雙豐收。

2.3 結合民生工程合理規劃實施，權衡農戶利益。造林地塊落實時充分聽取村民意見，將造林地盡量落實到村民需要修生產道路、建農田防護林等能夠改善和提高生產的地段，將農民現實利益與造林相結合。

2.4 選取坡耕地、棄耕地、低肥力地造林，實現農戶自愿參與。積極鼓勵農民將坡耕地、棄耕地、低肥力地在一定范圍內進行流轉，農民在土地所有權不變的前提下，將使用權出讓給政府造林，使農民實現拿低產土地換取高于本身收益的耕地補償款的愿望，從而解決造林綠化地塊難以協調的問題。

3 退耕還林還草取得成效

3.1 生態環境得到明顯改善。退耕還林還草政策得實施以來，使神木縣新增林地面積接近80萬畝，累計治理水土流失面積超過200平方公里，占水土流失面積的60%。林草覆蓋率提高了6個百分點，是歷史上增幅最大、增長最快的時期。生態環境總體好轉，局部地區明顯改善，總體來看，全縣生態狀況已由退耕前的“整體惡化、局部好轉”向“總體好轉、局部良性循環”的方向發展[2]。

3.2 產業結構得到合理調整。農村大量勞動力從糧食生產中解放出來，從事種植業、養殖業、高效農業、農村工商業和勞務經濟等替代產業和后續產業，加快了產業結構調整步伐。隨著林草地不斷發展，神木縣按照現代畜牧業為主攻方向，大力發展規模化養殖業，全縣21個鎮（辦）共建成各類規模養殖場560家，具備法人資格的規模養殖場339個。到“十二五”末，全縣人工草地保留面積要力爭達到200萬畝，豬飼養量達到50萬頭，奶牛存欄達到1萬頭，肉牛存欄達到6萬頭，羊子存欄量達到100萬只。畜牧業產值達到18億元，畜牧業產值占農業總產值的比重達到75%以上。

3.3 農民收入實現穩步增長。目前，全縣退耕還林還草已累計兌現補助資金2.4 億元，全部兌現結束后，僅退耕還林還草一項，國家投入資金累計可達5.6億元，農民人均可收入3000元。隨著全縣生態建設的不斷推進，未來造林綠化從量上必定持續增加，給農戶帶來的收益也必將隨之增加。

4 退耕還林還草實施過程中存在的問題

4.1 后期管護缺乏。首先，隨著全縣城鎮化速度的加快，農民大量進城，造成農村勞力嚴重流失，退耕還林后續管護因勞力問題受到很大影響；其次，相當一部分農民認為“還生態林是為國家栽樹”，退耕還林還草后沒有進行合理的撫育管理，任由樹苗自生自滅。由于后期管理不到位，直接限制了工程經濟效益的正常發揮，導致農民難以從退耕還林還草中得到回報，這對全縣廣大以土地為生存支柱的農民來說，無異于雪上加霜。另外，神木縣近年與工程造林相結合的退耕還林，由于資金投入有限，設計管護期只有三年，遠不能滿足正常成林需求。因此，不管是響應國家退耕政策的退耕地，還是地方結合工程造林完成的造林地，都需另行安排后期的專項管護資金來保障林木的正常生長。

4.2 效益發揮緩慢。雖然通過退耕還林政策補貼，讓農戶立刻見到收益，也讓當地植被覆蓋率有所增加，使得局部生態環境得到了一定改善，但是與耕作農作物收益相比較，農民退耕后的土地收入相對甚少。政策的補貼及退耕地本來效益的發揮緩慢，導致農戶在退耕地上下功夫、做文章相當較少，相比設計，退耕地本身的效益發揮的遠遠不足。

4.3 林火矛盾凸顯。隨著封山育林、封山禁牧工作的開展，神木縣基本杜絕了散牧現象，植被恢復取得顯著成效。然而，封育工作使林地內枯草的陳年堆積越來越多，發生火情火險的隱患急劇上升。加之以往林地設計很少考慮林分的搭配和防火隔離帶的修建，一旦發生火險，就造成整片林地過火現象，多年營造的林地會遭受毀滅性的損失。近年來防止森林火險已作為一個新的工作重點被林業部門提上日程。

4.4 經營信心不足。2007年起，國家在完善退耕還林還草政策時對原來納入計劃的退耕面積延長了政策補助，同時暫停下達新的退耕計劃任務，導致一些農戶忙于經營傳統農業，發展退耕產業上投入較少。

針對存在問題和退耕還林還草工作的緊迫性、艱巨性和嚴肅性，神木縣將進一步統一思想，提高認識，明確職責，加大政策法規的宣傳和實施力度，充分發揮監督職能，結合實際制定出切實可行的管護措施，使神木縣的退耕還林還草工作“退得下，穩得住，不反彈”，使退耕還林還草真正成為神木縣一項保護和改善環境的“生態工程”，增加農民收入的“致富工程”，深受歡迎農民的“民心工程”。

5 針對神木縣存在的問題，提出以下幾點建議

5.1 規范管護工作，保障退耕成果。在退耕還林還草后期管護和鞏固成果項目實施中，更應該重申黨政“一把手”責任制，以此加強退耕還林還草的管理管護工作。要制定出臺退耕還林還草管理管護辦法，形成長效機制[4]。一是要充分利用村組護林員，明確職責，落實人員，保證其積極發揮作用；二是要明確退耕戶的權利與義務，退耕戶不僅有義務讓林木成活保存率達到合格標準，還要更加重視林木的林分質量、經濟收益等，并將其與政策補助兌現直接掛鉤，以此提高退耕農戶的管護意識；三是將管護作為鞏固退耕還林還草成果的一項長期措施，常抓不懈，除了每年定期舉行的鞏固退耕還林農民技能培訓和正常撫育工作外，林業職能部門要結合日常的造林工作，將對農戶技能培訓和造林日常管護作為常態來抓，切實保護好綠化造林成果。

5.2 合理封禁政策，解決林火矛盾。近年來，隨著大量植樹造林、封山育林工作的開展，神木縣林木面積持續增加，林地火險時有發生。解決好林地火險問題，最好的辦法就是通過牲畜在不危害林木的前提下啃食野生雜草。如果能夠選擇適當的時節，例如在秋季結實時期適度放牧，一方面可以減輕農民飼草短缺的問題，另一方面可減少冬季的火情隱患，從而降低林地火險的發生。

5.3 利用閑置土地，再造退耕功績。根據神木縣2013年退耕意愿調查情況統計，全縣農戶仍有78.5萬畝耕地愿意實施退耕還林，其中25度以上的坡耕地31.8萬畝，15-25度的46.7萬畝，另外，全縣有200多萬畝宜林荒山荒沙仍需治理。因此，應充分考慮神木縣黃土高原丘陵溝壑區25度以上坡耕地畝產糧食、產值低，農民種植后造成的生態損失遠遠大于經濟收入的現狀，適時適量給予下達退耕計劃。

5.4 加大退耕投入，提高工程質量。建議根據當前已經實施的退耕還林還草建設規模，制定詳細的林分質量改造和優化樹種結構規劃，依據退耕還林還草實施區域，因地制宜，適度發展生態經濟林，重點以改造紅棗、核桃等經濟價值較高的實生樹種為主。在現有補植補造項目的基礎上，進一步加大資金投入力度，整村規劃，逐年實施，通過3-5年將現有退耕還林還草面積進行全部改造，以此提高退耕還林還草工程整體質量。新退耕工程中，要充分考慮防火隔離帶的設置、后期管護的要求及后續發展的問題。

5.5 深入調查研究，總結推廣經驗。例如，針對勞力缺乏問題，退耕戶之間形成委托護林關系，部分農村出現留守人員“護林專業戶”，外出人員在不影響退耕還林的管護的前提下安心搞好工作，這些做法值得我們進一步思考和推廣。

參考文獻

[1]孫霞退耕還林還草研究之進展[J].現代農業科技2003，（04）：16-19.

[2]宋乃平，陶燕格，王磊等.從寧夏原州區的調查看退耕還林政策的不足[J].水土保持研究，2005，（5）：36-41.

[3]張敏維.關于實施退耕還林工程的幾點思考[J].綠色大世界：綠色科技，2010（3）：49-50.

[4]江甫順.試論基層退耕還林存在的問題及解決措施[J].綠色大世界：綠色科技，2010（2）：42-43.