農村土地征收補償公平性研究

江敏超 宋怡欣 張炳達

[摘要] 在土地征收過程中農民土地私權利存在被公權力侵害的現象。來自市場的高額的土地出讓收益是公權力不當行使的誘因，改革現有的土地征收規則必須從市場規則入手，在抑制政府征地利益的同時將利益逐步讓度給農民，因此對政府公權力的制衡與對農戶私權利的保護是不可分割的。本文重點闡釋兩個方面，一是為何要進行征地收益的再分配，二是如何確定利益再分配的標準。

[關鍵詞] 土地征收 補償 公平性

[中圖分類號] D922.32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0074-04

[基金項目] 上海電機學院國際經濟與貿易學科（13XKJ02）與博士生科研經費支持。

[作者簡介] 江敏超（1975 — ），上海人，華東政法大學經濟法學院博士，上海市奉賢區人民法院奉城法院副庭長；宋怡欣（1983 — ），上海人，上海電機學院講師，華東政法大學經濟法學院博士，研究方向：土地政策；張炳達（1965 — ），上海人，同濟大學經濟與管理學院教授，研究方向：經濟法。

目前我國土地征收存在的矛盾主要是：一方面地方政府需要財政收入，導致土地征收很容易被看成是地方政府斂財的工具；另一方面目前土地征收各地補償標準不一。無論是從維護公權力正當性的角度，還是農戶私權利保護的角度，現有的法律規定都沒能很好地調整農戶、房產商與政府這三者之間的利益關系。筆者認為應在私權利與公權力之間找到一個合理的界限，讓兩者協調統一。

一、土地征收中公權力與市場運行的關系

保障農民能夠耕種土地是社會穩定的基礎。在早期《周禮》所記載的“井田制”中，農戶土地私權利可以被視為一種嘗試，農戶可以在完成貴族土地上的耕種勞役后在周邊國有土地上進行耕種并獲得收益，這使農民能夠通過勞動取得穩定的收入。而到了西周后期中央政府失去對土地的控制后，土地被大量的兼并，農民收入的喪失使社會穩定被打破，最終導致了王朝的覆滅。商鞅變法推行了“受田制”，對農戶土地私權利保護的相關制度得以具體推行，通過土地登記制度更廣泛地將荒地分配給農民耕種并保障其權利，秦國的國力由此穩定發展并最終統一六國。到了魏晉時期，對農民土地權利的保護已經被發展成為一套思想體系，雖然土地作為商品能夠進行交易，但作為一種重要的生產資料卻不適合交易。

為了維護社會的穩定，國家通過各種方式保障農民耕種土地，但卻難以奏效。第一種方式是實行的土地所有權國有化，并再此基礎上分配給農民，如《魏書 . 食貨志》上記載的：“諸男夫十五以上，受露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良。……諸民年及課則受田，老免及身沒則還田。”第二種方式是對土地增加稅收，如宋代王安石變法引入的田畝稅，如果土地被兼并而無人耕種就會成為所有者的負擔。但是上述改革都有其弊端，例如土地的國有化雖然能保障土地的耕種，卻完全忽視了土地的商品價值性。清末太平天國的《天朝田畝制度》規定：“天下人人不受私，物物歸上主。”致使其不僅得罪了地主還得罪了農民，而使運動走向失敗。增加稅收則需要重新丈量土地明確產權，直接影響了權貴階層的利益，如明朝的張居正推行《一條鞭法》將人頭稅轉為地役稅，在其去世后被完全廢止。考察我國五千年的歷史可以發現，要維持社會的穩定，既要維護好農戶土地的私有權利，也要尊重私有權利的市場運行規律。

一套完善的土地征收制度，與市場本身的接軌是十分重要的。事實上目前的土地征收大部分來源于商業開發，在這種情況下公權力不應該被視為市場的管理之力，更應該被認為是市場的組成部分，如果這一部分無法被市場規律所引導，直接的結果便是市場秩序被打破。

二、集體土地所有制下

對私權利的保護及缺失

對土地私權利的清晰界定是土地征收補償公平性的前提。一方面，私有土地權利的權利主體必須清晰界定，只有這樣才能使其獲得充分維護；另一方面，對于私有權利的維護規則亦必須清晰，否則主體將面臨無法可依的尷尬境地：

（一）集體土地所有制下對私權利保護

集體土地補償標準過低的重要原因是認為集體土地并非完整的私有土地，因此農民無權維護，實則大謬。

新中國成立之前所開展的土地革命并未否定農民的土地權利。在中國革命的早期，確實存在對土地私有權利的徹底否定，《井岡山土地法》（1928年）要求沒收農民土地在內的一切土地，但是由于無法得到農民的支持，很快就在《興國土地法》（1929年）中改為保護貧農的土地，即從完全國有化向土地私權利的再分配轉變。抗戰期間的《關于抗日根據地土地政策的決定》（1942年）甚至一度中止了對土地權利的重新分配，直到解放戰爭期間《中國土地法大綱》（1947年）才重新明確肯定了農民土地的私有權利，也就是說中國革命之所以能夠成功，與保障農戶土地的私有權利這一基礎是不可分開的。

集體土地所有制是為了保護農民的土地權利而設置。作為我國土地權利制度的基礎，1950年的《土地改革法》第一條即首先肯定了在解放戰爭中農民所獲得土地的合法性。由于農業機械化水平的低下，社會化大生產以提高生產效率才是集體所有制產生的原因，并非為了實現土地的國有化。根據1953年的《關于農業生產互助合作的決議》，土地私權利被視作一種“股東權利”而充分肯定了其私權利自由支配屬性：“農業合作社以土地入股應該遵循自愿互利原則，允許農民退股。”事實上，集體土地所有制所設立的目的正在于防止土地的徹底國有化，1958年的《關于在農村建立人民公社問題的決議》曾經談及：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發生不必要的麻煩。”因此即使在集體所有制下，農民作為土地的權利主體是難以被否定的。

（二）集體土地所有制下私權利保護的缺失

現有的集體土地所有制權利架構需要完善。所有權包括占有、使用、收益與處分四大權能，集體所有制建立之初，我國先后出臺了《關于整頓和鞏固農業生產合作社的通知》、《農業生產合作社示范章程》對集體土地所有權制度進行規范，穩定了農村的土地關系，解決了土地的占有、使用問題，但是收益問題無法解決，因此土地生產效率長期低下，所以在1988年出臺的《土地管理法》中才會將兩田制、反租倒包等方式引入，并逐漸形成了土地承包經營權。對于集體土地所有權的處分，現有集體土地所有制一直沒能完善，因為集體土地所有制的目的即在于控制土地的流轉，如果建立所有權的流轉、處分制度，是與集體土地所有制的立法初衷相悖的，也正是如此對于土地征收補償之標準才會無法獲得統一。

然而集體土地征收補償又必須有一個公平的標準。就目前我國土地征收的現狀來看，“土地所有權交易市場”其實已經存在，土地必須通過政府征收才能進行商業開發，因此大部分土地征收過程實質上是將農民的土地所有權通過政府之手被房產商轉化為了商業利益，政府征收成了開發商市場行為的一個環節，這是無法體現《物權法》與《土地管理法》的立法本意的，延續原有僵化的行政征收補償標準，只會造成市場本身的混亂，這既包括損害農民的合法權利，亦包括對農地的過度開發。而從美國土地征收補償的規則可以發現，一個較高的補償標準往往可以有效地制約公權力以恢復市場秩序。

三、集體土地所有制下征收性質的分析

（一）征收補償的公共利益屬性

從目前國內土地開發的實踐來看，有些地區對于城市土地的補償與農村土地的補償存在很大差異，城市土地開發拆遷補償合同，屬于商事行為，而農村土地補償由政府分別與農戶和開發商簽訂征收補償協議和土地出讓協議，屬于行政行為，兩者之間最根本的區別即在于后者要求基于公共利益，而基于公共利益所進行的征收補償，往往遠遠低于土地所有權的實際價值，因此可以說土地征收中公共利益性質才是我國農地征收補償的癥結所在。

根據意大利經濟學家帕累托的闡釋，社會利益的最優狀態，是指任何人福利的增加不會導致他方福利的減少，因此在這種情況下除非社會各方的利益得到充分補償，否則不應該視為獲得了公共利益。也就是說從根本上講，征收只是通過政府之手所進行的社會利益的再分配。無法通過市場之手進行，或者是由于市場機制的不完善，或者是由于市場制度的阻礙，例如集體土地禁止流轉。無論是市場之手還是政府之手實質上都是為了增加社會福利，因此必須尊重價值規律，支付合理對價，使社會總福利獲得提高。

征收補償所支付的公平對價并不排斥源于商業收益。在現有補償制度下土地征收補償款主要來源于政府的財政支出，但政府畢竟是市場的管理者而非交易者，不可能做到與失地農民公平協商，因此目前土地征收補償的矛盾，實質上是政府行政體制與市場自由交易之間的矛盾，只有打破這一僵化的補償方式才能從根本上解決問題。在我國大量農地被用作商業開發的現實情況下，繼續回避土地征收背后的商業利益不僅不能解決征地補償矛盾，反而會使問題進一步混亂。只有將征地背后的商業利益納入法律進行合理規制，才能抑制愈演愈烈的征地補償中的問題。

（二）征地補償的私人利益屬性

土地補償的私人利益屬性主要表現為土地承包經營權。從權利性質上講，集體土地所有權屬于共同共有關系，這種制度上的安排與國有土地所有權同樣不可能形成土地交易市場及價格，這就意味著對于土地征收的補償標準不可能建立在土地所有權之上。從現有的制度安排上看，在集體土地所有制之下真正的私權利其實是土地承包經營權，根據《物權法》的規定，土地承包經營權可以進行交易，實現土地征收補償公平，只有對土地承包經營權進行公平補償。

對土地承包經營權補償應該以土地使用權出讓費為基礎。建設用地使用權出讓是土地征收補償的實際來源，兩者基于的所有權不同而被賦予了不同的權利名稱，實質上兩者都屬于用益物權，因此將土地使用權出讓費用轉化為土地承包經營權補償資金確屬公平，無法執行的實質是《土地管理法》作為一項征收補償制度的發展問題。1986年出臺《土地管理法》，目的在于解決土地承包問題，而且當時并無完善的土地權利登記制度，更重要的是土地承包經營權屬于用益物權，必須由法律明確規定，因此在之后的30年中農村土地補償制度始終無法與城市土地使用權相接軌。《物權法》出臺后，上述問題已經全部解決，但由于《土地管理法》2004年的修改早于《物權法》的規定，因此相關的補償標準仍然沿用了債權理論，才導致了補償標準的降低。

對土地征收補償標準的修改既有其理論意義，也有其實踐意義。首先，從制度體系上看，《物權法》出臺之后，《土地管理法》作為一項關系極其密切的制度規范，相關的權利征收補償制度的確有完善的必要；其次，從立法目的上看，征收本身屬于為了社會公共利益進行的資源再分配，因此必須尊重市場的價格機制，給予一個公平的補償標準，最大限度地讓政府安排好土地資源；最后，從農民私權利保護的角度看，完善、對接現有的土地補償制度，可以避免大量征地矛盾的出現，有利于農村關系的穩定。

四、征收補償體系公平性的完善

綜上所述，有關征收補償體系公平性的完善是《土地管理法》的一個重要方面。《土地管理法》第47條、48條、49條分別對補償標準、補償程序與補償分配進行了規定，筆者認為對于上述三個方面，都存在修改的必要：

首先，明確土地征收的補償標準。《土地管理法》第47條規定土地補償標準的一個重要特點是標準的固定，不僅由地方政府規定而且基于農業產值進行了限制，而無論如何農業生產價值無法與商業開發價值相比較，因此筆者認為對于土地征收的補償，應該直接規定來自于土地出讓后的建設用地使用費。不可否認的是，如此補償在法理上的一個明顯的錯誤是農民損失的是土地所有權，而受到補償的是土地承包經營權，但是從實踐的角度看，這一方式不僅會大大提高農民的實際補償份額，而且也避免了政府征收土地的利益性。

其次，細化土地征收的補償程序。《土地管理法》第48條有關補償程序僅規定政府應該進行公告并聽取農戶意見，過于粗略而難于起到權利保護作用。筆者認為土地征收與補償實際屬于兩個方面的問題。如上文所述，征收雖屬于強制行為，但補償卻屬于政府征收的義務，因此并不適用聽取意見的方式。現有的土地使用權出讓方式，拍賣、招標由政府主持，但如果土地征收的補償可以來自于土地出讓后的建設用地使用費，那么農戶作為土地使用權出讓費用的直接受益人，則應該被允許參與甚至主導這一活動。

最后，理清土地征收補償的分配模式。《土地管理法》第49條將補償款的分配權力歸于村委會，實際并不合理。如上所述，土地所有權設立的主要目的有二：防止土地兼并與提高生產效率。在這種情況下，才會產生村集體作為農戶的代理人行使土地所有權，而一旦土地被征收，村委會持有土地補償的依據又在于何處？因此筆者認為，一旦農村土地被征收補償，村委會并不應該當然地參與這一過程，而應該由實際被征地而收入受到影響的農民組成團體或選舉代表，來參與補償過程并接受、分配補償款。

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