落后產能退出機制的河北模式

[摘要] 產能落后阻礙了產業結構調整和經濟轉型，以往淘汰落后產能的手段單一，呈行政的、人為的、零散的特征，不僅沒能實現淘汰目標，反而呈現“越淘越多”的怪現象。因此有必要設計一種淘汰機制，以系統的思路實現落后產能退出，鼓勵先進產能發展的雙重目標。本文以河北為例，對落后產能現狀及存在的問題進行分析，構建淘汰落后產能的退出機制。

[關鍵詞] 河北 落后產能 退出機制

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0103-03

[基金項目] 河北省社科院重點項目“產能過剩背景下的河北鋼鐵產業退出機制問題研究”（項目編號 2013A14）；河北省委省政府決策咨詢委員會招標課題“落后產能退出機制研究”。

[作者簡介] 郭曉杰（1975 — ），女，內蒙古包頭人，助理研究員，經濟學博士，研究方向：產業經濟學、勞動經濟學。

一、河北落后產能基本情況

近年來，根據中央的科學部署，河北積極實施淘汰落后產能的各項工作，并取得了重大成效。2013年，河北提前兩個月完成國家下達的淘汰任務，所涉及的15個工業行業全部完成淘汰落后產能任務，其中鋼鐵、水泥、平板玻璃等11個行業超額完成任務，一些行業的實際完成量占全國計劃數更是達到四成以上（具體見圖1），為全國淘汰落后產能做出了重要貢獻。同時，我們也要清醒的看到河北淘汰落后產能還存在諸多問題。

1. 落后產能分布行業廣、數量多，淘汰任務重

受累于長期粗放的經濟增長模式，河北工業生產雖然實現了快速發展，但存在大量落后產能。表現在兩方面：一是分布行業廣，由于產業同質化問題的存在，每一波產業過熱發展浪潮中河北都參與其中，使得落后產能分布的行業比較廣泛，國家下達的淘汰計劃中所涉及的行業，河北往往被全部或大部分鎖定；二是數量眾多，河北是工業大省，許多產業的產量在全國位次都比較靠前，當經濟增長方式以數量和規模擴張為主導模式，經濟增長方式以提質增效為主，環保標準成為評價落后產能的主要標準時，曾經的輝煌反而變為沉重的鐐銬。未來五年國家擬壓縮的8000萬噸鋼鐵總量中，河北承擔了6000萬噸，占了全國擬淘汰總量的3/4；2014～2015年國家擬淘汰的水泥、平板玻璃總量中，河北分別占了36%和85%。

2. 落后產能分布區域廣呈連片集中狀態

受產業發展過程中自然形成的集聚效應影響，河北許多產業多分布在一個相對集中的區域內。以鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點行業為例，根據國家下達至河北的淘汰落后產能計劃名單可知，鋼鐵行業的落后產能多分布在邯鄲、唐山幾個區市，主要以豐南、遷安、武安為集聚地；邯鄲、石家莊多為水泥落后產能的藏身之處；而邢臺（沙河市）則成為平板玻璃落后產能的主要聚集區。

二、河北淘汰落后產能的重要性和緊迫性

1. 落后產能延緩河北產業結構調整步伐

由于長期低質、同構、低水平的重復發展，曾經給河北帶來過榮耀的巨量產能卻因供需矛盾突出、環境壓力加大等因素成為過剩產能，甚至是落后產能。雖然歷經多次淘汰，但多是虎頭蛇尾，最終陷入“越淘越多，淘而不盡”的怪圈，使得河北喪失了一次又一次產業結構調整的良機。如果再不采取積極措施大力淘汰落后產能，不僅將繼續推遲河北產業結構的調整，還將影響到下一階段的經濟工作。

2. 落后產能影響河北經濟轉型升級

落后產能的大量存在產生了許多負面影響：一是造成產業發展的不可持續，落后產能的存在使得產業形態低端，產品附加值不高，缺乏市場競爭力，整個行業日漸式微；二是造成經濟發展的不可持續，大量落后產能的存在不僅造成了資源能源的重大浪費，降低經濟效益，還帶來了日益嚴重的環境污染問題，使得區域經濟競爭力下降，無法實現可持續性發展。

3. 落后產能削弱京津冀協同發展的機遇

隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，河北迎來了經濟發展的新機遇，若能充分利用這一機遇，將有利于河北構建現代產業體系，重塑經濟增長源泉，抓好生態環境建設。這就要求河北有足夠的產業容量和區域空間來承接京津的產業轉移和要素外溢，而大量落后產能的存在使得河北“無籠換鳥”。因此，若不加快淘汰落后產能的步伐，河北很有可能失去京津冀協同發展的歷史機遇。

三、河北淘汰落后產能的機制設計

河北雖歷經多次淘汰落后產能的浪潮，不僅沒能“脫胎換骨”，反而出現落后產能越淘越多的怪現象，究其原因在于淘汰落后產能的滯后性、被動性和行政性。如今看來，這種行政的，人為的，零散的手段無法從根本上實現淘汰落后產能的目標，需要設計一種機制，以制度的、系統的手段推動落后產能的退出。

（一）加速機制

與落后產能相對的是先進產能，是代表先進生產工藝水平的，環境資源友好，能促進產業健康發展的產能。淘汰落后意味著鼓勵先進，且二者并行不悖。需要在貸款、稅收、土地、市場準入等方面制定有利于先進產能的政策措施，幫助其發展壯大，從而獲得市場競爭優勢，以市場的力量實現“良幣驅逐劣幣”的正常機制。

1. 制定有利于先進產能的行業準入標準。先進產能往往代表著一個行業未來的發展方向，要想實現行業的可持續發展就需要在源頭予以選擇，科學合理的行業準入標準顯得十分重要，有利于留下先進產能，淘汰落后產能。

2. 制定具有傾向性的貸款、稅收和土地政策。首先，在土地使用方面，對于先進產能的土地使用需求，在符合國土規劃前提下簡化土地使用審批流程，有條件的地方可實行一事一議，加快審批速度；其次，在銀行貸款方面，先進產能在應用新技術、新工藝、新創新的初期往往投入大，收益低，資金瓶頸成為快速發展的主要制約因素，因此在銀行貸款方面對先進產能予以優惠，可探索推廣保證保險型貸款方式，由政府、銀行、保險公司、企業四方共擔風險，共享利益；最后，在稅收政策方面，對生產高附加值產品，代表先進產能且處于發展初期的企業，可以在一定時期和階段內實施稅收減免、返稅等優惠政策，減輕企業的成長負擔。

（二）減速機制

落后產能是實現經濟全面轉型升級的主要障礙，但緊急“剎車”極易引發社會的動蕩不安，需要換檔減速，利用減速機制實現落后產能的平穩退出。

1. 強化環評力度，嚴把項目審批關。環評是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，是從源頭預防和減輕環境污染的“閥門”。在以往的項目審批中，環評制度往往成為擺設，造成落后產能的大量存在。因此，要以《環評法》為指導，抑制落后產能增長。

2. 建立并完善產能置換制度。在控制總量的前提下積極探索建立并完善產能置換制度的有效路徑，推動產能置換交易市場化，逐步實現企業內、企業間、跨區域產能置換，從而加快河北落后產能淘汰進度。

3. 設立補償援助基金。一方面對自愿淘汰落后產能的企業，按評估機構評估的落后生產能力設備資產凈值給予一定比例的資助，具體比例可根據計劃列入層級不同而有所不同，比如對列入省級及以上計劃的資助比例可適當高于列入縣級、市級計劃的；另一方面對于愿意從“長線”行業中退出的企業給予優惠待遇，如企業若封存和淘汰設備，在進行新投資時，就可以按比例得到優先或優惠貸款，或采用特別折舊率，或也可采取政府向企業“購買”舊設備然后將其廢棄的方式。

（三）阻力機制

1. 完善資源價格形成機制，增加落后產能生產成本。落后產能之所以大量存在，原因在于資源使用成本低廉，因此要完善資源價格形成機制，將資源使用過程中的環境代價、資源枯竭后的退出成本計入資源定價中，并由價格傳導體系最終反映在落后產能生產成本上，加大落后企業生產成本，迫使企業或落后產能“出局”。

2. 建立環保貢獻倒逼機制。對工業企業的排污、排放等環保貢獻進行核算排序，按對環保的貢獻實行四檔有序用電機制，一檔企業重點保障，二檔企業一般保障，第三、四檔企業采用用電限制倒逼機制，對企業用能實行紅、黃、綠燈制度，促使企業自覺淘汰落后產能。

（四）禁止機制

1. 強化法律約束力量。一是加大法律法規的產業調整作用。對于落后產能集中的產業制定配套行政條例，明確應處理的設備的種類、生產能力的總和，設備的處理方法及期限，設備處理的同時應進行的事業轉換等措施，離職者如何安置，某些落后產能集中的中小企業如何引導。應以法律的形式設立淘汰落后產能產業信用基金，以保證設備處理、失業人員安置和中小企業轉產等所需資金。二是加強環境保護相關法律的執行力度。要增強環保部門執法地位和相對獨立性，通過環保警察的成立建立法院與環保部門的聯動機制，降低申請強制執行的門檻，加強法院的強制執行力。

2. 對重點污染企業實施強制措施。對能耗高、污染重、安全條件差、技術水平低、生產工藝和設備落后的小企業，要嚴格進行關停并轉。進一步加大執法監督和處罰的力度。對違反相關規定的企業，要依法追究相關人員的責任。并依照有關法律法規，通過對落后產能停止換發生產許可證、吊銷排污許可證和安全生產許可證等方式，推動落后產能退出市場。