行政干預(yù)與壟斷成電改最大阻力

此次電力體制改革序幕的拉開，頗有一些戲劇性。3月19日前后，一份名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱9號文件）的文件開始在網(wǎng)上流傳，引起了輿論的廣泛關(guān)注。此時，距離2002年的電改5號文件已經(jīng)過去了13年。

繞不開的電網(wǎng)

陜地電漢中分公司一位高管表示，新電改9號文件共16頁，分為四個章節(jié)進行了闡述，分別為電力體制改革的重要性和緊迫性、深化電力體制改革的總體思路和基本原則、近期推進電力體制改革的重點任務(wù)、加強電力體制改革工作的組織實施。最值得關(guān)注的是第三部分，“近期推進電力體制改革的重點任務(wù)”。因為電改核心就是電價改革，其中難點是理順電價形成機制，從而推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制。

目前在中國電價核定主要是以政府指導(dǎo)價為基準(zhǔn)，從某種意義上這意味著電能不具備商品的屬性。而政府指導(dǎo)價的存在，是因為在我國電網(wǎng)企業(yè)長期處于自然壟斷，無法引入競爭機制，所以需要政府出臺指導(dǎo)價格加以約束。

新電改9號文件出臺之后，除公共設(shè)施等公益性電價以外，非公益電價可以由市場決定，放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配性電價與發(fā)售電價在形成機制上放開;換句話說，就是發(fā)電企業(yè)和用電客戶可以直接達成協(xié)議進行供電，電網(wǎng)企業(yè)只收取“過網(wǎng)費”，而不是以前的統(tǒng)購統(tǒng)銷。

然而，在上述人士看來，電廠和用電客戶直接對接完成交易的這種模式在具體實施過程中難度較大。首先要解決的問題就是這些發(fā)電企業(yè)目前還沒有拿到售電牌照;其次，依照電能即發(fā)即用的特性，很多發(fā)電企業(yè)還是希望將電能賣給收益穩(wěn)定的電網(wǎng)企業(yè)。

“在陜西漢中有多個水力發(fā)電企業(yè)，如果按照新電改9號文件，只要價格合理，用電客戶可以直接從這些水電企業(yè)購電，但事實上是這些水電企業(yè)的發(fā)電量受限于季節(jié)影響，根本無法保證用電客戶的需求。”一位業(yè)界人士這樣分析。

甚至電能穩(wěn)定的火電企業(yè)也存在類似問題，例如某用電大客戶和某火電企業(yè)直接簽訂購電協(xié)議，用電客戶可能因為市場的需求調(diào)整開工率，甚至出現(xiàn)停產(chǎn)或者大幅度增產(chǎn)等現(xiàn)象，這種變量太大也會影響到發(fā)電企業(yè)的收益。

顯然，在新電改9號文件沒有出臺相關(guān)細節(jié)的情況下，不管是發(fā)電企業(yè)還是供電企業(yè)目前都繞不開電網(wǎng)企業(yè)。

對此，深電能公司江先生表示，我國電能長期依靠電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷，這一方面是源于全國一張網(wǎng)的自然壟斷，另一方面是因為電網(wǎng)企業(yè)的過網(wǎng)費成本一直不透明。因此，他認為新電改9號文件只有在重新核準(zhǔn)過網(wǎng)費的成本之后，才能逐步放開經(jīng)營性電價、售電業(yè)務(wù)以及增量配電業(yè)務(wù)。

理順電價成推薦關(guān)鍵

深圳是電力改革試點首個獲批的地區(qū)。江先生表示，之所以選擇深圳作為電改試點是因為深圳主要是城市用電。所以核算電網(wǎng)企業(yè)的過網(wǎng)費也就比較簡單。

然而，在我國其他的用電區(qū)域用電客戶往往構(gòu)成較為復(fù)雜，除了城市用電之外，還有農(nóng)村用電以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種形式的用電方式;另外，輸電距離長短也決定變線損大小不同，因此，用電客戶越復(fù)雜，核算電網(wǎng)企業(yè)的過網(wǎng)費就越困難。

內(nèi)蒙古是繼深圳之后的第二個電改試點區(qū)域。但是在電力行業(yè)人士看來也有其特殊的背景，那就是內(nèi)蒙古有一半的電網(wǎng)是由地方政府直接管轄，其改革的阻力較小，因此試點容易成功。

但蒙西電網(wǎng)一位不愿具名的人士表示，“電改雖然已經(jīng)明確用電客戶可以和發(fā)電企業(yè)直接對接，但是目前除了大用戶直購電以外，很少有用電客戶直接向發(fā)電企業(yè)購電，其中主要原因就是這些發(fā)電企業(yè)沒有獲得售電牌照。”另外，在上述蒙西電網(wǎng)人士看來，根本上還是電價形成機制還沒有理順，很難核定電網(wǎng)企業(yè)過網(wǎng)費用。例如我國目前所執(zhí)行的電價除了按照用電類別不同劃分電價以外，也存在由于電壓等級不同劃分的不同電價;銷售電價除了取決于上網(wǎng)電價高低之外，還要加入三峽建設(shè)基金以及維護管理費用等，諸多因素使得電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)承擔(dān)了買電、輸電、配電、售電等多種職能。

新電改9號文件明確電網(wǎng)企業(yè)要轉(zhuǎn)變盈利模式，由以前的“差價盈利”改變?yōu)椤斑^網(wǎng)收費”，但現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何核定電網(wǎng)企業(yè)過網(wǎng)費用，因為電網(wǎng)企業(yè)除了自身的運營成本之外，還肩負了公益性很多用電。

與已經(jīng)電改試點的深圳、內(nèi)蒙古一樣，陜西也希望新電改9號文件能夠有配套細則落地。上述陜地電漢中分公司表示，漢中市由于經(jīng)濟比較落后，供電對象主要為農(nóng)村用電客戶，漢中電力公司每年虧損超過1億元;然而蒙西電網(wǎng)每年的利潤卻在30億元左右。

因此，上述蒙西電網(wǎng)人士建議，在新電改9號文件的大框架下，希望國家相關(guān)職能部門能夠根據(jù)不同的用電區(qū)域制定出適合該區(qū)域發(fā)展的電改細則。

行政干預(yù)與壟斷成最大阻力

在電力體制改革中，面對最大的阻力，來自于國家電網(wǎng)的壟斷與政府過多的行政干預(yù)。

專家聶日明認為，電價的形成受到兩方面因素的干預(yù)：第一，政府通過直接定價或者指導(dǎo)定價的行政干預(yù);第二，目前的電力市場結(jié)構(gòu)導(dǎo)致價格扭曲，輸配環(huán)節(jié)處于絕對壟斷，賣電與買電繞不開國家電網(wǎng)。因此，解決行政干預(yù)與破除行業(yè)壟斷，是電改能否成功的關(guān)鍵。

在他看來，國家電網(wǎng)2013年全年營業(yè)收入超過2萬億元，占年GDP的3.6%，作為巨無霸央企，挾電網(wǎng)安全和社會穩(wěn)定的名義，拒絕實質(zhì)性的橫向與豎向的拆分，國家電網(wǎng)成為過去十幾年電改最大的阻力。不拆分在橫向絕對壟斷的電網(wǎng)，僅放開上下游電價，只可能是放任電網(wǎng)憑借壟斷地位汲取上下游企業(yè)的利潤。

“一方面，應(yīng)該嚴格執(zhí)行9號文件要求的豎向拆分國家電網(wǎng)，剝離電力交易、售電、系統(tǒng)調(diào)度的職能，只保留其必要的輸配職能和普遍服務(wù)的義務(wù)。另一方面，進一步消除行政部門的干預(yù)，并將政府的管制（如輸配成本核定、落實電網(wǎng)無歧視準(zhǔn)入的監(jiān)管）置于陽光之下。唯有如此，9號文件推出的電力改革才有可能順利地展開。”聶日明說。

教授曾鳴同時強調(diào)，推進市場化的同時，頂層設(shè)計應(yīng)更加被重視。政府在改革的頂層設(shè)計階段對于如何用“看得見的手”設(shè)計、構(gòu)建一個與改革目標(biāo)相銜接的現(xiàn)代化法律、政策和監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。“從這個意義上說，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關(guān)鍵。”

電改將影響供需雙方

聶日明分析后認為，此次電改如果能順利推進，電力行業(yè)的供需兩端都會受到影響。

一方面，作為供給方的發(fā)電企業(yè)會受到影響。

第一，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營模式會有變動。9號文件提出，各省應(yīng)全額安排可再生能源發(fā)電、新增用電需求優(yōu)先使用清潔能源、鼓勵清潔能源與用戶直接交易、跨省輸送新能源由國家發(fā)改委協(xié)調(diào)等措施，并首次提出充分運用利益補償機制為清潔能源開拓市場空間。在這樣的規(guī)定下，未來新能源的投資規(guī)模會加大，新能源電力市場化的步伐也會因此加快。

第二，發(fā)電企業(yè)的效益會出現(xiàn)兩極分化。當(dāng)前的供電模式，是由發(fā)電企業(yè)將電賣給電網(wǎng)，然后由電網(wǎng)賣給用戶。電改之后，發(fā)電廠可以直接與用戶進行溝通。這樣的情況下，注重效率與成本控制的發(fā)電企業(yè)，將會擴大自己的供電范圍，通過薄利多銷等方式擴大自己的市場份額。而對于原本不注重生產(chǎn)方式的企業(yè)，績效會變得更差的企業(yè)。勢必會出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰與兩極分化的現(xiàn)象。

另一方面，作為需求方的用電企業(yè)會受到影響。

第一，工商企業(yè)的電價會降低。一直以來，工商業(yè)用電占全社會用電量的八成左右，居民和農(nóng)業(yè)用電量占了剩下的兩成，電網(wǎng)用工商業(yè)電價利潤補貼居民電價虧損。電改實現(xiàn)完全市場化和取消交叉補貼之后，工商企業(yè)等經(jīng)營性電價將會因市場競爭而獲益，電價會因此下降，從而成本降低利潤增加，上繳稅收也會增加。

第二，居民、農(nóng)業(yè)等非經(jīng)營性電價雖然會有一定浮動，但政府可能會從增加的稅收中拿出一部分費用補貼居民電價，所以影響不大。

（《法治周末》2015.4.1蒲曉磊/文、《中國經(jīng)營報》王金龍/文）