北京市投融資體制改革方向初探

陳光 蘇立濤 王繼源

摘要：經過多年發展，北京市雖然在投融資方面取得了很大成績，但是仍然存在不少問題，主要有投資項目審批制度不完善、市場準入制度對民間資本和中小企業存在政策歧視等。為了推進北京市的投融資體制改革，文章提出了加快投資項目審批制度改革、放寬市場準入、深化投資管理體制改革等方面的建議。

關鍵詞：投融資體制；市場準入；項目審批制度

投融資體制是投資活動運行機制、融資機制以及投融資管理制度的綜合。完善的投融資體制應該使資金需求者和資金剩余者之間有暢通的聯系渠道。西方國家投融資體制主要以市場為主導。企業、個人是最主要的投資主體，政府投資的比重較小，并且政府投資主要集中在非競爭性和非營利性的公共部門和基礎建設領域，以彌補市場機制運行中的缺陷，增進公共福利。

中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，我國投資體制改革的基本原則是“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”，提出要以市場為導向、以企業為投資主體，建立對政府投資行為的市場化約束和激勵機制，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，使市場機制運用到投融資建設、運營、管理、退出的全部環節。地方政府投融資改革的根本方向得以明確。

一、 發展現狀

1. 國有資本是投資的主力軍。2014年，北京市共完成固定資產投資7 562.3億元，同比增長7.5%，增速有所放緩。其中，國有控股單位完成投資4 457.1億元，比上年增長7.2%；民間投資完成2 620.7億元，比上年增長8.3%，較2013年15.9%的增速顯著下滑。民間投資超過全部投資的三分之一。雖然民間投資所占的比重還比較小，但其增速要高于國有資本。從長遠看，民間投資的比重會繼續提高，投資規模也會持續增長。

2. 農業和農村投資所占比重非常小。從城鄉分布來看，北京市2014年的城鎮投資為6 926.6億元，增長9.0%；農村投資為635.7億元，下降6.5%，農村投資規模進一步萎縮，城鎮投資超過農村投資十倍，遠高于農村投資。從三次產業的角度來看，2014年，北京市第一產業的投資為163.9億元，下降6.6%；第二產業的投資為716.8億元，下降5.1%；第三產業的投資為6 681.6億元，增長9.5%。第一產業的投資只占北京市全部投資比例進一步下滑，不足2%，95%以上的投資投向了第三產業。

3. 基礎設施和房地產領域是投資的主要方向。2014年，北京市對基礎設施投資為2 018.1億元，對房地產開發投資為3 911.3億元，兩者分別占到固定資產投資的29%和56%。而在基礎設施投資中，交通運輸和公共服務業又是其中的大頭。

4. 投融資體制改革取得進展。過去幾年，北京市持續轉變政府職能，進行投融資體制改革。一是對審批事項進行了下放和流程優化。2013年，市級審批事項從1 562項減少到940項，減少39.8%；投資項目的審批時限從300多個工作日縮短到109個工作日。二是擴大了社會資本的準入范圍和規模。如僅在2013年，北京市便向社會資本開放了規模高達1 300億元的基礎設施投資項目。

二、 存在問題

1. 投資項目審批制度亟待完善。2001年以來，北京市政府已經對投資項目的審批制度進行了4次改革，并于建立重大項目的綠色審批通道，優化了投資項目審批的環節和流程，加快審批效率。但是，現有的投資項目審批制度仍然存在幾方面的問題：項目設置上，審批事項仍然較多、周期仍然過長，如有些審批行為沒有法律依據、存在重復審查等；審批事項的規范性、標準化不強，有些規定還不夠細致；集中審批等能夠提高審批效率的體制機制還沒有全面實行；一些項目的前期論證工作不充分，影響項目的正常開工建設等。

2. 市場準入制度缺陷導致對民間資本、中小企業的政策歧視。北京市目前實行的是以正面清單為基礎、以行政許可為主導的市場準入制度。而對于允許進入的領域，還需要以行政許可的方式確認哪些企業可以進入。在這種制度下，無論具體形式是審批制還是核準制，本質上都是行政許可制，容易使政策向公有制企業和大企業傾斜，產生行業和地方保護主義，不利于中小企業、非公有制企業在公平、公正的基礎上進行市場競爭。

另一方面，市場準入制度缺乏統一性，也產生很多負面后果。準入審批過程中，主管部門往往對不同所有制、不同類型企業設置不同的準入標準和尺度，使民間資本付出更多的成本。部分行業體制改革滯后，主管部門經常以行政權力維護所屬企業的利益，提高社會資本的進入門檻。準入制度不統一使民間資本在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等近30個領域存在一定的隱形進入障礙。雖然國家和北京市相繼出臺了一系列放寬民間投資市場準入的政策，但部分政策操作性不強，執行過程中經常被附加上不利于中小企業和民營企業的限制性條款。

3. 現行的投資管理體制不再適應市場經濟的發展，亟待改革。

一是政府對企業的投資活動存在一定程度上的干預，降低了企業投資的效率和效益。現行的投資管理體制源于2004年國務院出臺的投資體制改革決定。雖然，當時的投資體制改革也提出減少政府干預，但在具體操作中，地方政府干預企業行為的現象仍然存在。企業能否新上項目、是否可以正常經營不僅要滿足環保、安全等方面的嚴格規定，也取決于政府態度。企業的項目決策和經營行為并非單純的由市場因素所決定，導致投資主體的目標函數有所偏離。

二是以項目審批的形式來限制市場準入無法化解越來越嚴重的產能過剩。政府在面對供大于需、產能嚴重超過有效需求的情形，往往選擇上收產能過剩行業的項目審批權，以期通過嚴格或停止審批過剩行業的新上項目來控制產能。但產能問題并未借此得到有效緩解。雖然，北京市的產業結構以第三產業為主導，第二產業的比重大大下降，尤其是北京市重點發展第二產業中的高端制造領域，許多傳統行業如鋼鐵、水泥等已經轉移到了周邊省份，產能過剩問題相對較輕，但其他省份的產能過剩還是給北京以警示。單純以項目審批來控制市場準入的投資管理體制需要進行改革。

三是政府選擇的鼓勵類和淘汰類項目經常與市場選擇有所偏離。政府支持的鼓勵類項目可能導致短時間內大批投資項目上報而導致產能過剩，產生低水平重復建設。政府投資指導目錄的更新具有一定滯后性，在更新之前產能過剩、重復建設的情況可能浪費巨大資源。同時，政府行政選擇的某項技術、某類項目很可能并不符合市場需要，投資項目效益不好、技術很快被市場淘汰等情況屢屢發生。

4. 投資與融資的直接聯系渠道不暢通，資金多和融資難并存帶來資源浪費。北京市的居民平均收入在國內居于前列，并有很高的儲蓄率。但是，由于缺乏足夠多合適的投資渠道，很多資金只能以低利率的形式存入銀行，或作為投機力量對農產品、黃金、股票、房產等題材進行炒作，影響經濟穩定。與此同時，大量的小微企業卻面臨“融資難”。小微企業因為資信狀況不健全、缺乏可貸款的抵押品等問題，大銀行往往選擇避而遠之。這使很多小微企業只能依靠自身積累緩慢發展，或者轉向非正規渠道借貸，提高了資金成本，拖累了企業發展。

5. 一些投資領域的規則和程序透明度過低。北京市的信息披露法規還不完善，市場信息化建設有待深化，一些投資項目在招投標、采購、審批等環節的有效信息披露不足，市場競爭規則和程序的透明程度不高，存在暗箱操作，滋生腐敗的可能，損害了市場參與者的正當權益。此外，有些市場監管規則的設置不夠清晰，存在選擇執法、重復執法、錯位執法、無人執法等現象。

6. 政府投資項目的投資決策的科學化程度不夠。

一是投資決策方式科學化程度有待提高。對于由政府投資的項目，北京市一級政府的投資部門主要負責審查投資規模，而資金的使用和分配基本上由各區縣管理。這使得一些投資項目存在盲目上馬，未從本地實際出發，造成重大損失的風險。二是投資決策程序不規范。北京市的投資活動由各區縣政府審批與安排，投資決策的隨意性較大，可能出現長官意志，產生關系項目、條子項目的現象。政府部門關系親疏、反復造訪等非經濟因素也一定程度上影響投資項目的成功與否三是投資決策追責難。由政府投資的項目的投資決策權限被分割于北京市不同的政府部門，這使投資風險的約束機制缺失，政府投資項目即使虧損或被認定決策失誤，也很難劃分投資決策者的責任。

7. 與投資有關的文件、法律、法規缺乏系統性。

一是政出多門，涉及投資的地方性法律、法規、文件之間經常存在沖突。二是政府出臺的關于投資的文件、條例往往只是為了解決當前一段時期內的經濟狀況和存在問題，立法趨于短期化，政策缺乏前瞻性和長期的通盤考慮。三是許多文件只是進行了權限劃分，列出了程序性規定，而沒有制定明確的投資責任約束。這使投資決策者享有的權利、責任和義務不對等，無法起到規范投資決策行為的作用。

8. 公共投資的運行過程中存在許多不規范、不合理之處。

一是公共投資的資金結構不合理、資金來源不穩定。公共投資所需資金的規模大、使用周期長，對公共投資資金的要求比一般資金要高。目前，北京市公共投資的資金主要來源于國家預算內投資和國債投資。但是，以發行國債的方式開展公共投資只能是政府在有效需求不足之時的臨時性行為，不可長期推行。未來應該優化公共投資的資金結構，逐步開辟新的資金來源。

二是公共投資預算的編制方法未能充分反映經濟現實。長期以來，北京市在確定公共投資的預算規模時一直沿用“基數加增長”的方法。導致以往年投資規模作為未來投資的參考，固化了原有的公共投資的范圍與結構，不利于公共投資結構的優化；同時，投資規模不斷增長，但忽視了經濟社會形勢的變化，沒有考慮經濟發展的實際需要等。

三是公共投資預算的執行過程不規范。由于缺乏有效的監督機制，公共投資預算在執行過程中經常變更，出現追加投資、增加臨時性支出等現象，存在預算軟約束的情形。

四是公共投資項目在建成投產之后往往缺少事后經驗和教訓的總結，這不利于以后相似的公共投資項目在此基礎上加以改進。

9. 政府融資機制有待健全。主要存在的問題有：政府投融資平臺管理還不夠規范；符合北京實際的政府融資模式還沒建立起來；政府間接融資的比重過高，而直接融資的規模較小；政府融資成本居高不下等。

三、 改革建議

1. 加快投資項目審批制度改革。現行投資項目審批制度存在的問題需要通過深化行政審批制度改革來解決。一是要繼續精簡投資項目審批事項。取消那些沒有法律依據的審批事項；強化事后監管，減少事前審批；已經以其他方式審查過的內容，不重復審查；能夠下放區縣政府的事項盡量下放。二是對保留的審批事項進行規范和細化。明確投資項目的審批機關、設定依據、辦理程序和結果、審查內容和標準，細化申請材料、審查內容、審查標準等條款，整合申報材料，避免重復申報內容。三是創新審批服務機制，提高工作效率。建立統一的網上審批平臺，在具備條件的部門加快推行集中審批制度。

2. 放寬市場準入，鼓勵民間資本投資。

一是逐步實行統一的市場準入制度。推廣“負面清單”（指凡是國家不允許生產的產品、經營的業務和針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的規定，或業績要求、高管要求等方面的管理措施等均以清單方式列明）規則。加快研究制定符合首都特點的“負面清單”，未列入清單內的投資項目一律對社會資本開放，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。

二是放寬民間資本的市場準入。制定民營企業進入特定行業及特許經營領域的具體辦法，向民間資本開放壟斷行業的競爭性業務領域，鼓勵民間資本進入社會事業和市政基礎設施等領域。支持民間資本興辦各類醫療機構、參與公立醫療機構轉制，加快形成多元化的辦醫格局。支持民間資本興辦幼兒園、中小學校、高等學校等各類教育機構。支持民間投資建設公共租賃住房、限價商品房等保障性住房和參與棚戶區改造。鼓勵民間資本參與公共文化服務體系建設。

三是形成鼓勵社會資本投資的體制機制。完善社會資本投資運營和回報的補償機制。鼓勵民間資本以公私合作模式（PPP），具體包括建設-移交（BT）、建設-經營-轉讓（BOT）等市場化方式開展投資項目建設。鼓勵民企以股權、債權方式投資基礎產業和基礎設施項目。吸引社會資金參與搭建市政基礎設施投資平臺。探索以民間資本為主體設立房地產信托投資基金試點。

3. 支持具備條件的民間資本設立中小型銀行等金融機構。允許民間資本設立中小型銀行等金融機構可以打通投資與融資之間的聯系渠道，解決資金多和融資難并存導致的資源浪費現象。一方面，允許民間資本成立金融機構擴大了民資的投資渠道，使它們對銀行業的投資積極性被大大激發。另一方面，中小型銀行一般以服務小微企業和城鄉社區為對象，它們的活動范圍小，能夠全面了解小微企業的資信情況，解決信息不對稱問題，減少貸款擔保和抵押品要求，從而降低了小微企業的貸款條件，可以有效緩解小微企業的“融資難”問題，改善小微企業的融資環境。因此，北京市應該積極推動民間資本成立以小微企業和社區為主要服務對象的地區銀行、社區銀行等中小型銀行。

4. 完善市場準入制度。提高市場準入門檻，強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，通過市場機制的自動篩選功能來選擇適合發展的產業、項目，并淘汰落后生產能力。

5. 對公共投資實行全方位改革。

一是調整公共投資結構。公共投資從以做大經濟總量、拉動經濟增長為目標向滿足人的需求、實現基本公共服務均等化為目標轉變。投資的領域上，繼續加大對重大基礎設施領域的投資，同時，擴大環境、衛生醫療、教育等領域的公共投資；投資的地域上，進一步向農村和發展薄弱地區傾斜。

二是建立穩定的公共投資籌融資渠道。一方面，要逐步增加中央預算內經常性建設投資的比重，降低國債投資的比重。另一方面，要逐步開辟新的公共投資資金來源。要鼓勵社會資本參與公共投資建設，發展BOT、PFI等多種形式的項目融資方式。

三是改革公共投資預算編制和執行制度。改變傳統的“基數加增長”的預算編制方式，用“零基預算”代替“基數加增長”的預算方式。強化公共投資預算的權威性。除因為不可抗力因素并且經過法定程序才能對投資預算進行調整之外，任何機構、任何個人都無權調整投資預算。

四是健全公共投資的綜合協調機制。進一步明確發改、規劃、國土、住房城鄉建設等部門各自在投資項目的立項、規劃、用地、施工等環節的責任，建立聯席會議等多種形式的協調機制，為重大項目和重點工程的推進提供便利。

6. 探索建立規范的政府融資機制。加強對政府性融資進行引導，促進政府性融資規范、有序、健康發展。規范政府投融資平臺管理和融資機制。以政府投融資平臺為切入點，充分利用政府管理地方債務積累的經驗，探索研究符合北京市實際的政府融資模式。充分發揮政府在融資中的資源、信用優勢，擴大直接融資比例，合理選擇期限結構，貸款期限應與融資項目期限相匹配，以達到降低融資成本的目的。

參考文獻：

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作者簡介：陳光（1983-），男，漢族，河北省石家莊市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為創新政策、體制改革；蘇立濤（1984-），男，漢族，河北省邢臺市人，中國人民大學法學院碩士生，研究方向為法經濟學；王繼源（1986-），男，漢族，安徽省合肥市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為產業結構、投入產出分析。

收稿日期：2015-10-18。