政府職能轉變新趨勢下我國公共服務市場化路徑探析

摘要：十八屆四中全后我國政府職能轉變呈現新趨勢：一是加大簡政放權的力度，向市場和社會放權；二是堅持職權法定，清理規范行政權力，建立權力清單；三是更加重視營造公平競爭環境和提供必需公共服務職能的發揮。政府職能轉變新趨勢下我國公共服務市場化的路徑在于：政府向市場開放部分公共服務領域；重新定位政府角色，“掌舵”而非“劃槳”；完善政府公共服務職能。再次過程中要處理好效率與公平、放權與監管、政府失靈和市場失靈的關系。

關鍵詞：政府職能轉變；新趨勢；公共服務市場化

一、 我國政府職能轉變：歷史變遷及新趨勢

政府職能是政府在國家政治、經濟和社會生活以及公共事務管理中所負有的職責和功能。這一定義準確概況了人類社會發展進程中，政府和國家的關系以及政府在國家政治生活中的地位和作用。政府隨國家產生而產生，并在國家政治生活中發揮重要作用。政府作為國家治理的核心主體，行使對國家和社會公共事務的管理權。憑借這種權力，政府享有一定的職能。政府職能并非一成不變，而是隨著經濟社會的發展以及治國方略的調整不斷調整。政府職能轉變進而推動國家治理體系和治理能力現代化的實現。

1. 我國政府職能的歷史變遷。我國政府職能轉變經歷了全能型政府職能、經濟發展型政府職能、治理型政府職能三種模式。

（1）全能型政府職能：計劃經濟體制的產物。全能型政府職能模式形成于1949年新中國成立后。在當時的國際國內環境下，我國實行政治上的高度集權和經濟上的計劃體制。全能型政府模式是這種高度集權的計劃經濟的產物，特點是行政干預和命令控制。政府在對經濟和社會發展體現著極強的“父愛主義”色彩。在經濟領域，政府通過行政命令控制企業的一切生產經營活動，在生產、分配、交換、消費的每個環節，政府的管制無處不在。政府幾乎壟斷了國民經濟的所有環節和領域。同樣，在社會生活中，政府也包攬了一切事務。社會沒有任何資源和權力，也沒有一點生氣與活力；市場機制被完全取締，計劃和命令大行其道。市場和社會被政府這個無所不包、無所不管的“大家長”統得過死，便是計劃經濟時代全能型政府職能的特點。

（2）經濟發展型政府職能：改革開放的角色定位。十一屆三中全會后改革開放的序幕拉開。改革開放就是要改變以往那種傳統的計劃經濟體制，打開國門同國際接軌，實行市場經濟。然而長期計劃經濟的影響，是我國市場經濟脫胎的根源。過去計劃體制下，政府以強有力的計劃和政策配置資源、干預經濟的方式和傳統，仍然沿襲至市場經濟的運行中，我國市場經濟體現出極強的政府主導色彩。政府主導經濟發展，以高速的經濟增長和顯著的發展成就，被證明是絕對合理的。我國改革開放30多年取得的舉世矚目的成就，被譽為世界經濟增長的奇跡，而這種奇跡在很大程度上是中國政府強力主導經濟轉型的結果。改革開放的背景下，政府全部的職責和使命在于推動經濟轉型和經濟發展，并且以全部的資源和權力主導這場生產力提高和經濟增長的大革命，這便是改革開放時代經濟主導型政府職能的特點。

（3）治理型政府職能：治理理念下的政府轉型。三十多年的改革開放，中國的市場經濟逐步確立和完善起來。政府主導下以經濟建設為中心的經濟增長模式，最明顯的的弊端，就是片面追求GDP增長的“GDP主義”盛行。由于各級政府盯著GDP，把主要精力放在鋪攤子、上規模、抓速度上，就會出現一些問題，一是會在市場該發揮作用的地方做出很多僭越之舉，二是一些在社會管理領域該做的事被疏忽。把所有精力用于經濟增長的政府，在兼顧經濟社會協調發展上，難免會顯得力不從心。長期以來，我國經濟社會一條腿長一條腿短發展不平衡的問題較為突出。這與市場經濟條件下政府的基本職能應定位于提供公共產品、供給制度框架、維護市場競爭和維護公平正義的需要相悖。因此，在市場經濟不斷完善，治理理念大行其道的今天，政府要實現有效治理，就應改變過去經濟發展至上的理念，而是更多地關注其社會管理和公共服務職能的發揮。政府要完成從經濟發展主導者向與合作共治治理者的角色轉換。政府發揮職能的方式不再是管理，而是服務；不再是單獨主導，而是合作共治。如此則實現了治理理念下治理型政府的成功轉型。

2. 新時期我國政府職能轉變的新趨勢。改革開放以來的歷次行政體制改革，政府職能轉變是其中的重要內容。當前，我國經濟轉型和改革發展進入關鍵期，政府職能轉變也面臨新的挑戰。隨著中央治國理政方略的調整，政府職能轉變將展現新形勢。十八屆四中全會的召開，為新時期我國政府職能轉變指明了方向。新時期，我國政府職能轉變的新趨勢主要有：

（1）政府必須加大簡政放權的力度，切實向市場放權、向社會放權。改革開放前長期實行的計劃經濟體制的影響，一直頑固殘存在我國市場經濟運行中。政府運用行政權力直接干預和控制企業，管了很多“不該管”和“管不好”的事，而市場的作用卻沒有得到應有的發揮。在社會領域，政府大包大攬，承擔了很多本該由社會承擔的事務，而政府辦社會卻存在很多問題。政府介入市場和社會太多，以全面直接的方式行使職能，一方面造成企業、社會的效率損失，另一方面增加了企業的負擔。轉變政府職能，目標和任務不僅僅在一個“轉”字，即改變政府的行權方式，關鍵和重點更在一個“減”字，即刪減和終止政府的某些職能和業務，縮小和減少政府活動的范圍。通過簡政放權，一方面減少政府對微觀事務的干預，為政府減負，另一方面也將本該由市場和社會承擔的事項還給市場和社會，從而激發市場和社會的活力。

（2）必須堅持政府職權法定，清理規范行政權力，建立權力清單。政府的職責邊界明確，是政府正確行使職能的前提。職權法定是依法行政的基本特征，也是行政機關及其工作人員行使行政權力的基本原則。行政機關及其工作人員的行政權力，必須有法律的明確授予，行使職權必須按照法律規定的范圍和程序。“法無授權不可為”，沒有法律明文規定的行政權力是無效的。十八屆四中全會提出要推行政府權力清單制度。權力清單制度，其最終目的是“清單之外無權利”，就是要推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。通過對現有權力的清理調整和全面梳理，以清單的形式明確權力，使政府機關及其工作人員明確職責和權限范圍，全面正確履行職能。推行權力清單制度，使職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，可以推進行政權力法制化。

（3）政府應更加重視營造公平競爭環境和提供必需公共服務職能的發揮。政府全面履行法定職能，就是要做到履行到位，不缺位、不越位。市場經濟條件下，政府職能的主要內容是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。這不同于計劃經濟條件下，政府集生產者、監督者、控制者于一身的角色扮演。市場經濟的運作，只需要政府扮演好經濟發展基本制度的供給者、市場經濟良好秩序的維護者、公共產品和服務的提供者、收入財產的公平分配者以及社會組織的積極培育者等角色。政府要正確處理好與市場、社會的關系，實現與多元主體的合作治理。這就要求政府盡快轉變職能，最大限度縮小其功能和作用范圍，減少對微觀事務的直接干預，而是把更多精力放在營造公平競爭的市場環境、提供公共服務和維護社會公平正義上來。

二、 政府職能轉變新趨勢下我國公共服務市場化的路徑

政府職能轉變新趨勢下，我國公共服務市場化改革的路徑在于：

1. 政府向市場開放部分公共服務領域。十八屆三中全會指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場在資源配置中起什么作用，首先取決于政府發揮什么作用。公共服務市場化的核心在公共服務領域，引入價格和競爭機制，提高效率。政府不再獨家壟斷公共服務領域，而是鼓勵私人部門、民營部門等非政府組織參與經營；政府要改變長期以來以行政命令干預企業生產經營的行為，而是通過市場調節和宏觀調控的方式為市場化保駕護航。具體來說，一是在公共服務的市場準入環節放開，鼓勵多元主體，如企業、民營部門、外資等進入公共服務領域。通過吸收社會資本進入，拓寬民間資本的投資空間，形成多元化的公共服務投資來源渠道；二是在公共服務的生產經營環節，采用包括民營化、合同外包、“用者付費”、特許經營、產權交易、等多種方式，實現公共服務經營模式多樣化；三是打破我國長期以來的政府對公共服務領域的行政壟斷。在政府獨家壟斷的電力、銀行、民航、教育、醫療等行業，要適當放開，鼓勵非國有和民營經濟參與經營，改變政府在這些基礎公共服務領域的壟斷主體地位。

2. 重新定位政府角色，在公共服務市場化中“掌舵”而非“劃槳”。公共服務市場化是政府的一場自我革命。政府不僅要放棄對公共服務的壟斷，更要將自身職能進行徹底轉變。受長期的計劃經濟體制影響，政府在我國經濟社會發展中，總是慣于大包大攬、無所不能。在公共服務供給中，政府扮演安排者和生產者的雙重角色，擔當“掌舵者”和“劃槳者”的雙重職能，常常顯得不堪重負。實現公共服務市場化，政府就是要通過刪減相關職能事權，適當縮小職能范圍，還權于市場，把“管不了”和“管不好”的事交給市場去做。政府職能轉變，要“有所不為”，也要“有所為”。真正的市場化并不是政府責任的喪失和轉移，轉移的僅是通過市場的功能所表現出來的成效。公共服務市場化，并不是“去政府化”，不需要政府發揮供給職能，只是重新定位政府角色。政府從大包大攬、公共服務的直接提供中解放出來，與市場、社會合作，可以把更多的精力用于制定公共服務的相關政策法律，提供制度框架，并對公共服務市場化進行有效監督。公共服務市場化，就是要讓政府實現從公共服務供給的“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉換。

3. 完善政府公共服務職能。公共服務市場化，政府角色由“劃槳者”轉變為“掌舵者”。然而，政府的角色和功能并不僅僅通過對市場化的監督得以體現，政府在社會管理和公共服務中的職能應更加得以彰顯。公共服務市場化使得政府不必再壟斷性地、直接性地提供公共服務，政府應發揮好公共服務的規范、監督和考核的作用。首先，要創造良好的制度環境和公平的競爭秩序，鼓勵更多的私人部門、社會組織等社會力量參與到公共服務提供中來，不斷滿足經濟社會發展和群眾多樣化的公共服務需求；其次，要對放權于市場的公共服務領域，發揮好制定標準、績效考核核監督規范的作用，確保人民群眾享受到優質高效的公共服務；再次，要打破傳統的思維模式，樹立服務理念，要通過審批制改革，減少對市場的干預，實現由“管制型” 政府向“服務型”政府的轉變；最后，要不遺余力地推進基本公共服務均等化，正確處理好公平與效率的關系，市場化不是只要效率不要公平，而是在效率優先的基礎上實現社會公平。

三、 政府職能轉變新趨勢下我國公共服務市場化應注意的幾個問題

在政府職能轉變的背景下，實現公共服務市場化，應恰當地處理好如下幾個問題：

一是要處理好效率與公平的關系，在公共服務提供中追求公平正義的價值取向，推進公共服務市場化和均等化的同時實現。市場經濟是效率經濟，效率是市場經濟的首要目標。市場經濟的效率是通過價格機制、競爭機制和供求規律的功能實現的。公共服務市場化，就是要通過吸引和鼓勵私人部門、民營部門等非政府組織參與到公共服務提供，由價格和競爭機制發揮作用，以提高公共服務的質量和效率。然而，效率和公平從來就是市場經濟中一對此消彼長、相互替代的概念。效率的增長必使報酬有差異，欲求報酬公平則無法保持效率。改革開放三十多年來，我國經濟發展取得舉世矚目的成績，但城鄉經濟發展不平衡、工業化和城鎮化的任務未完成、農村人口和貧困人口比重較大的現實仍然突出。城鄉之間、地區之間、群體之間享受基本公共服務不均等的問題較為嚴峻。社會主義市場經濟下的效率和公平不存在根本對立的關系，兩者能夠實現協調統一。實現公共服務市場化，要追求公平正義的價值取向，貫徹效率優先兼顧公平的原則，來處理效率與公平的關系。在實現基本公共服務市場化的過程中，要不遺余力地解決公共服務均等化的問題。讓每個公民均能平等享受基本公共服務，而不論地區、民族、年齡的差異。市場化是滿足公民對于公共服務效率要求的不二法門，而均等化是保證公民公平享受公共服務的關鍵之舉。實現公共服務市場化，只有堅持公平正義的價值取向，才能促進社會主義和諧社會的建設。

二是要處理好放權與監管的關系，在公共服務提供中正確發揮政府的監管作用，更好地推動公共服務市場化改革。公共服務市場化，核心和主旨在于取消政府壟斷，向市場和社會放權。通過放權，多元主體如企業、私人部門、民營部門、非營利組織、外資等參與到公共服務提供中。政府的角色發生轉換，不再是公共服務領域中的唯一壟斷者，而是諸多合作者和行動者中的一員。對于公共服務提供，政府不再扮演安排者和生產者的雙重角色，而是擔當對多元主體的監督者角色。但這并不意味著政府責任的消失，只是政府行使責任的方式相應改變。政府放權的同時，必須加強監管職責。政府要確定關于公共服務質量明確而具體的標準；要對公共服務提供的關鍵環節和重要因素實施監控；還要建立其完善的公共服務評估指標體系，對公共服務績效進行評估；同時還要加強對公共服務市場的制度化和法制化建設，維護良好的市場秩序。政府只有發揮好對公共服務的經濟調節和市場監管職能，才能更好地推進公共服務市場化。因此，公共服務市場化的意涵，絕非在于政府絕對的、完全的政府放權，而是意味著政府監督責任的加強。

三要正確認識政府失靈和市場失靈的關系，處理好政府和市場的相互關系，以糾正市場“無形之手”所造成的“市場失靈”。公共服務的非競爭性和非排他性特征，決定了無法通過市場機制來配置資源，以滿足公共需求。此即公共服務供給中存在的“市場失靈”問題。這樣，公共服務的提供便成為政府必做的分內之事。也就是說，在公共服務提供中，由政府來解決和克服“市場失靈”的問題。然而，如同在市場作用顯著的地方存在著“市場失靈”一樣，政府作用昭彰的地方，“政府失靈”也不可避免。政府在提供公共服務中同樣存在著“政府失靈”現象。隨著公民對公共服務的需求日益復雜化和多樣化，政府公共服務供給不足、質量低下的問題就會產生。這就說明，市場做不好的事情政府也未必能做好。所以，政府不能完全取代市場，公共服務不能完全交給市場，也不能完全由政府負責。公共服務市場化就是通過發揮市場這只“無形之手”的作用來為公民提供優質高效的公共服務。于是，“市場失靈”的問題，如尋租腐敗、私人壟斷、國有資產流失以及政府的管理危機等，就會困擾公共服務市場化的進行。可見，在公共服務提供中，政府和市場均非萬能，都存在著失靈的可能，并且市場不是解決“政府失靈”的靈丹妙藥，政府也不是解決“市場失靈”的萬能良方。政府這只“有形之手”和市場這只“無形之手”終究要相攜并進，才是解決一切問題的根本之舉。公共服務市場化，核心和關鍵在于發揮市場作用，但同時也要處理好政府和市場的關系，通過政府職能轉變，正確發揮政府職能，運用政府的“有形之手”來糾正和彌補市場的“無形之手”所造成的“市場失靈”。

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作者簡介：楊志榮（1984-），女，漢族，山西省大同市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為政府治理。

收稿日期：2015-10-22。