建立完善行政規范性文件體系研究

摘要：本文在對北京市檔案局行政規范性文件制度體系的現狀、問題進行分析的基礎上，提出解決對策。

關鍵詞：行政規范性文件制度體系合法性審查

行政規范性文件是行政機關進行行政管理的重要依據，具有補充、細化上位法的功能，對行政管理相對人的權利義務乃至整個社會政治、經濟的發展都具有一定影響。無論是國家層面還是北京市政府都對制定機關完善行政規范性文件的管理制度、完善規范性文件合法性審查等提出了具體要求。鑒于此，本文在對北京市檔案局行政規范性文件制度體系的現狀、問題進行分析的基礎上，提出解決對策。

一、現狀及分析

（一）行政規范性文件定義、特征及與行政立法、標準的區別

1.概念。《北京市行政規范性文件管理辦法》第二條規定：行政規范性文件，是指除市人民政府規章外，本市各級人民政府及其所屬部門和派出機關（簡稱制定機關）行使法定職權時，制定和公布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。制定機關的工作計劃、總結、人事任免、學習培訓等內部事務的文件，以及涉密文件、不對外公布的文件，不屬于本辦法所稱行政規范性文件。

2.特征。行政規范性文件是眾多類文件中具有特定內涵的一種；現階段判斷一個文件是不是規范性文件，應主要從實體內容上判斷，不能拘泥于形式（尤其是在鑒別以往發布的規范性文件時）。行政規范性文件的制定主體應是依法行使社會公共管理權的行政機關或者法律、法規授權的組織。文件內容應屬于涉及調整不特定的公民、法人和其他組織的權利、義務。表現形式應當是“紅頭”并“蓋章”。轉發上級機關時提出的具體實施措施、補充意見等符合上述條件的，應界定為規范性文件。制定主體為實施特定的社會公共管理事項而制定的工作規程、辦事流程、辦事指南等，內容包含規定管理相對人必須具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項的，應當界定為規范性文件。經本級政府批準、由政府部門發布的規范性文件，應界定為部門規范性文件。

3.區別。一是與行政立法的區別：（1）行政立法的主體是由憲法和法律規定的特定的行政機關，而行政規范性文件的主體是各級各類國家行政機關和被授權行政主體。（2）行政立法的效力高于行政規范性文件，是規范性文件的依據。行政規范性文件不得與法律、法規和規章相抵觸。（3）行政立法可以在法定范圍內設定權利（權力）和義務（責任），有一定的行政處罰設定權；但行政規范性文件沒有行政處罰設定權。（4）行政立法的制定程序較為嚴格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》規定；行政規范性文件的制定程序較為簡單、靈活，制定程序由《國家行政機關公文處理辦法》及有關地方政府規章規定。二是與標準的區別。行政規范性文件內容應屬于涉及調整不特定的公民、法人和其他組織的權利、義務；標準是技術規范，規定怎樣做，做到什么程度。行政規范性文件表現形式應是“紅頭”并“蓋章”；標準有一套特定格式和制定頒布程序。

（二）行政規范性文件體系定義

市檔案局檔案規范性文件是指市局行使法定職權時，制定和公布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。市檔案局行政規范性文件體系是指北京市規范性文件按其內在聯系形成的有機整體。體系內部的規范性文件按一定結構進行邏輯組合。

（三）市檔案局行政規范性文件的數量、內容

市檔案局行政規范性文件體系初步形成。經過對行政規范性文件進行大規模清理，確認了現行有效的文件目錄，廢止了一大批過時失效的文件，摸清了文件底數，使制度環境更加優化。

1985～2014年底，市委市政府轉發檔案局文件5件，市檔案局現行有效的單獨制發的文件共79件，與其他部門聯合制發用其他部門文號共32件，共116件。按文種分為辦法45件、通知27件、意見15件、規定11件、實施細則10件、規劃4件、指南2件、預案2件。這些文件的制定施行，有效解決了檔案工作中的熱點、難點問題，取得了較好的社會效果。絕大部分文件能夠體現北京的特點，反映行業管理要求，不僅具有強制作用，而且起到了“說明書”和“操作手冊”的作用，達到了合法性和適當性的統一。

（四）市檔案局規范性文件分析

分析市局規范性文件，制定了《北京市檔案局行政規范性文件體系結構圖》。其制定原則：一是職責分類原則。以市局“三定”方案規定的各個處室業務職責作為基本的分類標準。二是系統完整原則。全面梳理建局以來的所有行政規范性文件，力爭系統完整，各項工作有章可循。三是動態調整原則。檔案分類體系建設必須緊隨檔案事業的發展不斷改進和完善，為此，需要根據檔案業務工作的變化，適時調整《北京市檔案局行政規范性文件體系結構圖》。

市檔案局行政規范性文件劃分為檔案綜合性規范性文件、檔案專業性規范性文件兩大類。檔案綜合性規范性包括檔案事業發展規劃、加強檔案工作意見、其他3類；按照市局內設機構職責，檔案專業性規范性文件分為檔案業務指導專業、檔案基礎業務、檔案信息化專業、檔案執法監督專業、檔案科研教育人才專業、檔案宣傳專業規范性文件6類。制定了《北京市檔案局行政規范性文件體系明細表》將我局制發的所有規范性文件按照《北京市檔案局行政規范性文件體系結構圖》填入市檔案局行政規范性文件體系明細表。各門類檔案數量為：檔案綜合性規范性文件有7件，包括檔案事業發展規劃、加強檔案工作意見等；按照市局內設機構職責，檔案專業性規范性文件分為6類109件，其中業務指導專業規范性文件66件、基礎業務規范性文件15件、檔案信息化專業規范性文件9件、執法監督專業規范性文件7件、檔案科研教育人才專業規范性文件10件、檔案宣傳專業規范性文件2件。

二、存在問題

（一）規范性文件系統性不足，規范性文件引領作用發揮得不夠

沒有科學制定體系和制定計劃，許多該制定修訂的沒有及時制定修訂；新制發的文件與原有規范性文件不銜接、不協調或存在沖突。

（二）制定程序不嚴格、不統一，合法性審核環節不規范

缺乏制定規范性文件的規范，使規范性文件的制定在實體和程序上存在一定程度的任意性。合法性審查環節不規范導致的問題主要有：主要制度、措施不具有可操作性；涉及兩個以上部門職責的，制定部門未充分征求了相關部門的意見；某些文件超越法定職權；文件名稱隨意性大。

（三）缺乏對規范性文件的有效監督

對在行政管理中發揮重要作用的規范性文件的監督流于形式。一是缺少實施后的評估辦法，實施情況的評估沒有開展過；二是規范性文件公開的規范化程度不高。

三、措施

（一）制定檔案規范性文件制定規劃和年度工作計劃，增強系統性

從“十三五”開始，編制市檔案局行政規范性文件發展規劃表，每年依據規劃穩步推進，保障“十三五”期間行政規范性文件發展規劃能夠完成。規范性文件規劃是規范性文件工作前期籌劃和前置環節，要堅持前瞻性、全面性、程序性的原則，著眼全局，促使規范性文件規模適度、結構均衡、次序優化、供求平衡，實現科學立法。將規劃項目分解到每年，形成年度工作計劃。編制規范性文件制定計劃過程分為專題調研、聽取意見、分析研究、論證篩選等多個環節。加強檔案工作重點領域和關鍵環節的規范性文件的制定，要系統權衡、全面分析市局規范性文件的整體需求，確立規范性文件制定的方向和目標，區分輕重緩急、優化資源配置，對重點領域做出前瞻性、基礎性規劃，為首都檔案工作長遠發展奠定堅實的制度基礎。

（二）完善規范性文件制定程序，做好對規范性文件的事前合法性審查

制定《北京市檔案局制定規范性文件辦法》。規范立項、起草、審查、決定和公布、解釋修改和廢止等程序。試行立項制，規范性文件要在年初提交局務會議進行立項申請。要做好對規范性文件的事前合法性審查。開展規范性文件制發前的合法性審查，法規部門對規范性文件的名稱、內容、依據、可行性、必要性進行嚴格審查等。同時，要將事前合法性審查固化到規范性文件的制定工作程序中，成為制定規范性文件的必經程序和相對獨立的工作環節，以健全的工作機制和有效的程序保證規范性文件與法律制度之間的協調。其審查主要包括：是否符合法律、法規、規章的規定；是否含有規范性文件不得設定事項：行政處罰、行政強制、行政許可、行政事業性收費、其他應當由法律法規或者上級行政機關規定的事項；是否屬于本機關法定職權范圍；是否違法限制公民的權利、增設公民的義務；是否與市局現行有效的規范性文件相協調、銜接；擬確定的主要制度和擬采取的主要措施是否具有可操作性；起草過程是否進行了深入的調查研究、是否廣泛征求了意見；涉及兩個以上部門職責的，制定部門是否充分征求了相關部門的意見；對于利益關系方、相對人的意見，制定機關是否進行了研究處理，并給與了必要的說明和反饋等；是否符合技術規范要求，結構、語言等方面是否規范、簡潔、準確、嚴謹；制定時機是否成熟。

（三）加強對行政規范性文件的監督

一是實施規范性文件實施之后的實效評估。要充分關注有些規范性文件沒有發揮實效的真正原因，有的規范性文件出臺后就很快被束之高閣，沒法有效發揮對檔案工作的規范作用，這就需要認真評估并找出問題。同時，這也為以后規范性文件制定積累經驗、總結教訓。二是提高規范性文件公開化程度。規范性文件的清理結果要匯編成冊，向公眾免費提供，并通過網絡等媒體向社會公布，沒有公布的規范性文件一律不得作為行政執法的依據。

作者單位：北京市檔案局