由“領袖書信案”談檔案法制建設

房翠蘋

摘要：本文通過“領袖書信案”，從立法層面、執法層面提出加強檔案法制的頂層設計、強化依法行政等措施，以促進檔案事業的持續健康穩定發展。

關鍵詞：依法治國檔案法制法律救濟

檔案事業作為黨和國家工作的重要組成部分，依法治檔應貫穿檔案工作的各個方面，各項工作的開展必須做到有法可依，有法必依。本文通過“領袖書信案”，提出加強檔案法制的頂層設計、強化依法行政等措施，以促進檔案事業的持續健康穩定發展。

一、“領袖書信案”的三大爭議

2015年3月11日，《長沙晚報》《三湘都市報》一則題為“領袖私信，是私人收藏還是館藏文物”的報道，自刊登以來引發較大關注，先后被新華網、中國新聞網、澎湃新聞網、搜狐網等多家媒體轉載。引發關注的焦點為其中所涉案例，具體如下：1949年12月，毛澤東主席同窗好友鄒介圭就新中國成立之初的社會問題，聯名當年的同學給毛主席寫信。毛主席閱信后，親筆回信給鄒介圭。鄒介圭一直將這份回信作為傳家寶珍藏。1977年，時任新化縣百貨公司辦公室主任的肖善定帶了縣檔案館工作人員鄒定保來借信。在肖善定的擔保下，鄒介圭妻子李淑荷將信連同信封一起交給了鄒定保。從1981年開始，鄒家人便要求肖善定還信。肖善定表示縣檔案館只能給他們一份復印件。為順利要回信件，在鄒家人的要求下，肖善定寫了證明材料，內容是：“大約在一九七七年四至五月，新化檔案館鄒定保同志找到我，要我陪同他。我們找到了鄒介圭同志的二女兒鄒青青，向她借毛主席五零年寫給鄒介圭同志的私信，當時寫了借條。”[1] 2011年，該信在湖南省檔案館露面。得知該情況，鄒家人多次來到湖南省檔案館，要求歸還信件。該館工作人員表示，領袖信件應該由國家保管，這封信已上交中央相關部門。至此，追信30余年的鄒家人向法院提出起訴。截至2015年10月28日，湖南省長沙市芙蓉區法院以“本案不屬于人民法院受理民事案件的主管范圍”為由駁回起訴。在這則案例中，筆者從檔案工作者的角度出發，認為三個方面存在爭議。

（一）對是檔案還是文物的爭議

領袖信件是檔案還是文物，這是鄒家人甚至社會公眾存在的較大爭議。存在界定上模糊的原因在于檔案和文物都具有原始記錄的共同屬性。

1.從《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）對檔案的定義中去界定是檔案還是文物。根據《檔案法》第二條規定：檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的，對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。它從形成、形式和內容上對檔案進行全面的定義。就這封回信而言，從形成看，它是辦理完畢、具有重要的查考利用價值的文件材料。從形式看，它是記載于紙上的文字信息。從內容看，它是毛主席在從事國家政治管理過程中形成的對國家和社會有保存價值的歷史記錄。由此可見，該信件完全符合檔案定義的屬性，可以視作檔案。

2.根據檔案學界對檔案的定義去界定是檔案還是文物。根據學者丁海斌教授將檔案定義為原始性符號記錄可知，檔案是通過書面符號來表達信息的，而文物屬于原始性實物記錄。換句話說，二者的主要區別在于符號記錄是檔案的主體，實物記錄是文物的主體。

（二）對是借閱還是捐贈的爭議

借閱還是捐贈是鄒家人及社會公眾存在的爭議之一。借閱和捐贈主要涉及信件的歸屬。

1.在鄒家人及社會公眾看來，上述情況應是借閱。原因是肖善定帶領鄒定保來借信件，并寫下一張借條，30多年后，肖善定就此事出具了證言。盡管借條因年代久遠已經丟失。

2.檔案館根據《檔案法》認為是捐贈。《檔案法》第十六條規定：集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購。向國家捐贈檔案的，檔案館應當予以獎勵。可見，國家有權代管，必要時有權收購或者征購，同時還鼓勵集體和個人向其捐贈有保存價值的檔案。我們再來看鄒家人對該信件的保管條件和態度，“母親李淑荷把這珍貴的毛主席親筆回信放入鏡框，并進行了裝裱，掛在客廳展出”，[2]作為傳家之寶。可見鄒家人十分珍愛該信，保管條件較好，沒有出現法律規定的極端情況，國家沒有任何理由代管、收購或者征購。那么只能理解為在相關單位的鼓勵下，該信件被捐贈了。

（三）對收藏權歸公還是歸私的爭議

在歸公還是歸私的問題上，《檔案法》第十六條規定：集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。另據相關規定，領袖物件均要上交給中央有關部門。市民如果要查看領袖信件的原件，必須辦理相關手續，由中央文獻研究室批準。從這個角度來說，這份珍貴檔案可以界定為原本歸鄒家人私有，但后來有了捐贈行為，信件的所有權人發生了變化，應該歸屬國家。

二、原因分析

1.檔案法的強制性弱，法律效力有限。法律的基本特征是以國家強制力來保證實施的。檔案法律、法規是國家制定或認可的具有普遍約束力的法律規范。法律關系一經確立，檔案部門可以運用法律賦予的職權，領導和監督有關單位、組織或者個人履行職責。但是在現實中，由于檔案法不屬于上位法，且與上位法銜接得不夠緊密，使得其強制性較弱。加之目前我國法制建設的不健全，行政法的強制執行上存在很多問題，以及檔案管理體制上的滯后性，使得檔案法的法律效力有限。結合本案來說，檔案工作人員在特定歷史條件下按照特定政策對特定物品進行的收集，是在法律范圍內進行的檔案工作。這在一定程度上解釋了法院的判定，即“該案系因中央以及地方各級黨委在特定歷史條件下，依據特定政策對特定物品進行收集引發的糾紛”。

2.缺乏法律救濟的渠道。法律救濟是指法律關系上主體的合法權益受到侵犯并造成損害時，獲得恢復和補救的法律制度。目前，法律救濟的主要方式有行政復議、行政裁決、國家賠償和民事訴訟。從鄒家人的角度而言，他們認為自己的合法權益受到了侵害，可以尋求法律救濟。正如案件的后續發展中說明的，當事人可能采取行政訴訟的方式繼續打官司。需要注意的是，法律救濟面向的是具有國家強制力的行政機關，因檔案法的法律效力有限，檔案部門并不擁有行使法律救濟的權利。

三、解決措施

（一）立法層面：加強檔案法制的頂層設計

1.修訂并完善《檔案法》。一是《檔案法》的立法精神應順應時代發展，能公開盡快公開。《檔案法》第十九條規定，國家檔案館保管的檔案的對外開放時限分別為滿30年、隨時開放和延期開放三種形式。依照此規定，形成滿30年的檔案現實查考價值基本上會喪失，大多剩下歷史查考價值，這種過度保密的理念與公眾的現時需求產生了一定沖突，未來應適時調整。二是以人為本，兼顧國家所有檔案和私人所有檔案，明確檔案部門的權利和義務。在注重國家所有檔案管理的同時，將私人所有的檔案納入相應的監管范圍。此外，修訂相關法律時，充分借鑒國內外相關法律的規定，加大對私人所有檔案管理的力度。

2.《檔案法》與其他法律的整合及銜接。一是與《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的銜接。雖然二者都致力于公民知情權，但產生背景和指導理念的差異，使得其在開放原則、開放時間、開放適用范圍（主體與客體）方面有較大不同。應在兩種法律并存、法律等級相同、法律效力相同的基礎上，構建二者互為補充與相互協調的制度框架。二是與《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的銜接。我國刑法的基本原則是罪刑法定原則，即“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”。《檔案法》第二十四條規定可以依法追究刑事責任的有8種情形，而《刑法》只有第三百二十九條提及相應的處罰，并且僅提到了出賣、轉讓國家所有的檔案，其他7種情況都沒有提及。提到的情況也并不齊全，沒有涉及集體和個人所有的檔案。按照刑法基本原則，這些行為是無法追究刑事責任的。因此，相關罪刑寫入《刑法》是檔案法制建設的重要環節。三是與《中華人民共和國民法》等其他法律的銜接。例如在民法層面考慮開通法律救濟的渠道。

（二）執法層面：強化依法行政

一是依法行政管理的內容。就是管理行政相對人是否依法履行權利和義務，做好檔案的管理和利用工作，而不是直接管理檔案實物。二是管理的手段和范圍。管理的手段就是以相關法律為依據，不能主觀臆斷。管理的范圍就是“一切產生和保管‘對國家和社會有保存價值的檔案的國家機構、社會組織及個人與之相關的檔案事務”。[3]三是管理目標。在法律指導下，管好國家機關、社會組織和個人的檔案事務。在強化依法行政的過程中，處理好政府職能與檔案行政職能轉變的關系，這是“檔案行政管理部門加大依法行政力度，提高行政執法水平和行政管理效率的必然要求”。[4]

注釋及參考文獻：

[1][2]李卓，熊其雨.領袖私信，是私人收藏還是館藏文物[N].長沙晚報，2015-3-11.

[3]本刊評論員.檔案行政管理的范圍——四論檔案依法行政管理[J].檔案管理2011（5）：1.

[4]何永斌.強化政府職能，推進依法治檔[J].四川檔案2007（1）：9-13.

作者單位：安徽建筑大學綜合檔案室