欠稅問題的成因及治理對策

孫旭陽 胡恩明

[摘要]本文通過分析欠稅的七個主要形成原因，深刻闡述說明了欠稅不利于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。除此之外，通過形成原因的闡述，本文提出了五個方面的治理對策，有效和科學(xué)地保障稅收法律的貫徹執(zhí)行和財政收入的穩(wěn)定增長。

[關(guān)鍵詞]欠稅;成因;治理對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.12.081

欠稅是指納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款的行為，包括滯納、新欠和陳欠。滯納為月內(nèi)欠稅、新欠為年內(nèi)欠稅、陳欠為以前年度欠稅。欠稅現(xiàn)象的存在，影響了稅法的嚴(yán)肅性，淡化了納稅人的納稅意識，影響稅收收入和企業(yè)之間的公平競爭，易產(chǎn)生腐敗行為，不利于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。《稅收征管法》貫徹了“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的精神，欠稅的多少和清理欠稅的工作力度是檢驗稅務(wù)機關(guān)征管質(zhì)量的一項重要依據(jù)。因此，稅務(wù)機關(guān)將欠稅管理擺在征管工作中的重要位置，采取有效的辦法，嚴(yán)格控制欠稅蔓延，保證稅收任務(wù)的完成。

1形成欠稅的原因

欠稅問題產(chǎn)生的原因有主觀的，也有客觀的，既有內(nèi)因，也有外因。具體講，有以下七個方面：

1.1稅收法律、法規(guī)執(zhí)行不到位

稅務(wù)機關(guān)征管不力、執(zhí)法不嚴(yán)在一定程度上影響企業(yè)欠稅的治理。首先，執(zhí)法剛性不足，未能準(zhǔn)確執(zhí)行滯納金制度，強制執(zhí)行很少使用，對企業(yè)欠稅擅自輕罰或不罰的做法在客觀上助長了欠稅的增加;其次，欠稅管理缺乏制約機制，個別執(zhí)法人員越權(quán)執(zhí)法。欠稅成因有相當(dāng)成分是由征管不力造成的。

1.2企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難

稅收來源于經(jīng)濟，稅收的增長主要依靠經(jīng)濟的增長。近年來，由于國家對經(jīng)濟的宏觀控制和金融危機，一部分企業(yè)經(jīng)濟效益下降，于是以拖欠國家稅款增加流動資金來維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展和市場開放的進一步加深，企業(yè)競爭更為激烈。部分企業(yè)生產(chǎn)工藝落后，產(chǎn)品陳舊，企業(yè)為了自身發(fā)展的需要，擴大經(jīng)營規(guī)模，加快產(chǎn)品技改，投入了大量資金，使自有資金相對減少，難以及時繳納稅款。企業(yè)資金的匱乏是產(chǎn)生欠稅的重要因素之一。

1.3納稅人自身依法納稅意識觀念較差

一些納稅人稅法觀念淡薄，納稅意識較差，有意拖欠稅款。這不僅給整個稅收工作帶來負面影響，而且是欠稅問題長期難以治理的一個重要原因。一些企業(yè)誤以為欠稅不同于偷稅、抗稅、騙稅，不屬于違法行為，在概念上將欠稅等同于一般債務(wù)，特別是一些國有企業(yè)，認為欠稅是國家企業(yè)欠國家稅款，是“家內(nèi)之事”，對稅務(wù)機關(guān)清理欠稅不予理睬，不當(dāng)回事。還有一些企業(yè)將欠稅視同無息貸款、稅收優(yōu)惠，總是想方設(shè)法通過各種途徑，長期占用、無償使用稅款。

1.4企業(yè)改制

企業(yè)在改制過程中形成欠稅轉(zhuǎn)移。規(guī)模較小、數(shù)量較多的私營、股份制企業(yè)，自生自滅現(xiàn)象普遍，倒閉、破產(chǎn)、兼并、聯(lián)營等經(jīng)濟行為極不規(guī)范，造成企業(yè)欠稅責(zé)任不明。

1.5地方保護

地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，出臺和采取一些政策、措施，直接或間接妨礙欠稅的清繳，如國家提出對企業(yè)，特別是國有大中企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整，抓大放小，地方各級政府也在本地區(qū)企業(yè)實行抓大放小政策，照搬照套。

1.6缺乏激勵

企業(yè)納稅多與少沒有多大區(qū)別，主動繳稅者無榮譽可言，而欠稅者卻有利可圖，更多的納稅人在積極性受挫后加入到欠稅隊伍中來。某些地方的行政主管部門在對企業(yè)法人進行評功表獎時忽略了納稅這一重要內(nèi)容。長此以往，造成企業(yè)納稅意識淡化，欠稅現(xiàn)象愈演愈烈。

1.7稅收計劃管理不科學(xué)，影響欠稅清繳

長期以來，稅收計劃總是按“基數(shù)法”編制。每年初，稅務(wù)機關(guān)對下一級征管單位編制稅收計劃，往往以上年的基數(shù)加增長數(shù)作為本年度稅收任務(wù)的考核指標(biāo)。這一方法有一個明顯的副作用是，有些基層單位在收入任務(wù)完成時，不思進取，通過欠稅的辦法，為來年“著想”，“儲備”來年的稅源。稅收計劃管理對欠稅列入任務(wù)完成情況不是作為硬性指標(biāo)考核，而是簡單認為只要稅收任務(wù)完成就可放水養(yǎng)魚，可增加企業(yè)后勁，收多收少都是發(fā)展地方經(jīng)濟，客觀上滋養(yǎng)了企業(yè)欠稅有理、欠稅有利的思想。

2治理欠稅的對策

稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿和組織財政收入的重要手段，事關(guān)國計民生，事關(guān)經(jīng)濟建設(shè)。因此，拖欠稅款現(xiàn)象決不能忽視。然而，避免和糾正欠稅現(xiàn)象的發(fā)生，僅僅依靠稅務(wù)部門是不可能完全成功的，需要社會各界齊抓共管，而且必須進行相應(yīng)體制的配套改革。具體講要做好以下幾項工作：

2.1加大清繳欠稅力度，建立管理目標(biāo)責(zé)任制

樹立依法行政依法治稅的思想，認真學(xué)習(xí)《稅收征管法》及《破產(chǎn)法》《民事訴訟法》《民法通則》《經(jīng)濟合同法》等相關(guān)法律。稅務(wù)機關(guān)本著合法、公正、公平的原則，合理分工、各負其責(zé)、相互配合，明確工作職責(zé)，建立一套規(guī)范可行、完善周密的欠稅管理辦法，對稅款延期繳納、滯納金執(zhí)行、死欠稅款的審核，及欠稅資料及文書的報送等環(huán)節(jié)相應(yīng)做出明確規(guī)定，保證每筆欠稅皆有人負責(zé)，增強欠稅的監(jiān)督機制。從緩繳制度入手，從嚴(yán)緩繳稅款上報和審批制度，對不符合條件和程序辦理的，一律不予上報審批;同時，強化滯納金制度，對于納稅人新欠、陳欠、死欠，應(yīng)根據(jù)不同情況，分別處理。對已到期的欠稅，經(jīng)催繳無效的，該采取強制措施的，應(yīng)當(dāng)及時處理;對于陳欠的，依照法定程序和方式，采取行政限制措施，減少陳欠;對于死欠應(yīng)分清不同情形，行使行政執(zhí)行措施和司法保護。對欠稅管理和清稅措施采取不同職能、不同層次、不同強度的措施，實施行政預(yù)防、行政制止、行政執(zhí)行“三位一體”體制，建立全天候預(yù)警系統(tǒng)。

第一，征收單位可采取欠稅治理措施，實現(xiàn)“源頭控管”，嚴(yán)格執(zhí)行滯納金制度，按月對不申報、申報未入庫、緩繳到期未入庫的信息及時傳遞，建立各類欠稅臺賬。實施“以票管稅”，對無故拖欠稅款的企業(yè)，經(jīng)催繳無效停供發(fā)票，張貼欠稅公告。為了防止欠稅的流失，各基層單位在每月底將欠稅報表上報市局，并設(shè)立臺賬登記催繳入庫情況。對催繳無效、欠稅嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)及時移送稽查部門，由稽查部門追查或采取強制執(zhí)行措施。對納稅人所欠稅款，《稅收征管法》規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)除令其限期繳納外，并從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。

第二，管理單位可采取欠稅預(yù)防和行政制止措施，在稅務(wù)登記、一般納稅人認定、配置防偽稅控系統(tǒng)、發(fā)票發(fā)售等環(huán)節(jié)必須按照有關(guān)程序和內(nèi)容，實地了解和核對，對管理區(qū)域的納稅人經(jīng)營情況做到了如指掌，特別對辦理緩繳稅款的納稅人，嚴(yán)格執(zhí)行辦緩條件，逐級審查、逐級上報。

第三，稽查單位根據(jù)《稅收征管法》的規(guī)定，可采取行政制止和行政執(zhí)行措施，有欠稅的納稅人辦理出國人員出境受到限制，認真執(zhí)行重組納稅人欠稅清繳制度，大額欠稅處分財產(chǎn)實現(xiàn)跟蹤稽查，適時地行使代位權(quán)、撤銷權(quán)。特別是要加大查處力度，對未按規(guī)定報批緩繳稅款的欠稅，除按規(guī)定加收滯納金外，對有能力償還又屢催不繳的，要采取強制入庫措施;對構(gòu)成欠稅罪的，要堅決按照法律追究責(zé)任人的法律責(zé)任，從而確立稅務(wù)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，保證執(zhí)法程序的到位和執(zhí)法效果的提高。

2.2加大宣傳力度，建立欠稅公告機制

《稅收征管法》對欠稅實現(xiàn)定期公告制度，既是稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)，又是稅務(wù)機關(guān)的責(zé)任。采取定期公告制度，是稅務(wù)機關(guān)對欠稅的納稅人采取的法律措施的前提。通過定期公告，稅務(wù)機關(guān)拓寬與工商、海關(guān)、公安、銀行、司法機關(guān)等部門的信息情況交流渠道，為共同制定護稅協(xié)稅措辭和辦法提供了法律依據(jù)。充分發(fā)揮報刊、廣播、電視等新聞輿論工具，通過互聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)建稅收網(wǎng)站網(wǎng)頁，多方位、多層次地進行稅收法律法規(guī)宣傳，提高全民納稅意識，真正理解社會主義稅收“取之于民”的真正含義。在稅法宣傳上注重獎懲結(jié)合，對欠稅人的情況公開曝光，一方面，有利于宣傳稅法、弘揚納稅光榮、治理各種欠稅;另一方面，有利于稅務(wù)機關(guān)及其工作人員忠于職守、廉潔勤政、提高工作效率。對欠稅管理實行過錯責(zé)任追究制。

設(shè)立專門管理欠稅領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一清理欠稅工作，對欠稅管理按照“事前有防范、事中有檢查、事后有監(jiān)督”的規(guī)范程序和辦法檢查落實。將欠稅指標(biāo)列入對基層單位的年終崗位目標(biāo)考核，對欠稅率超出指標(biāo)的征管單位和有關(guān)人員取消“評優(yōu)”資格，同時實行征管目標(biāo)和人事干部管理掛鉤，對欠稅率的考核作為干部晉升或輪崗的一項重要指標(biāo)。另外，對企業(yè)的考核也將欠稅作為重要的指標(biāo)，對欠稅數(shù)額大、償還能力差的，取消有關(guān)稅收優(yōu)惠和等級評定，屬于國有企業(yè)的，應(yīng)反饋給有關(guān)部門，作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗、降職的參考。

2.3減少行政干預(yù)，嚴(yán)把“減、免、緩”關(guān)

各級行政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)部門要糾正地方保護主義錯誤思想意識，不要以“放水養(yǎng)魚，扶持生產(chǎn)”為由，以不收稅或少收稅為代價，擅自減、免、緩稅收，在納稅問題上不得以任何理由開口子。

2.4要盡快全面實施新稅收計劃編制法

國家稅務(wù)總局提出的以國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）評價稅收水平，采用“稅收負擔(dān)率”作為計算分配稅收計劃的主要依據(jù)。我認為“稅收負擔(dān)率”編制稅收計劃法與“基數(shù)法”相比，更符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，更符合客觀實際。應(yīng)盡快全面實施，盡早消除因下達任務(wù)的欠科學(xué)性而使各地苦樂不均，造成各地清欠力度不一，態(tài)度有異的現(xiàn)象。

2.5實行綜合治理，飽和式監(jiān)督

稅收取之于民、用之于民，它與各級政府息息相關(guān)，不僅要爭取政府支持，還應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和參與下，由各職能部門參加制定相關(guān)辦法，使欠稅清繳工作有根本性的改觀。如用人、用地、資金信貸、商務(wù)考察、投資環(huán)境優(yōu)惠上，從嚴(yán)把關(guān)，督促納稅人清繳稅款，同時，稅務(wù)征、管、查各部門應(yīng)充分利用計算機信息管理技術(shù)，及時掌握欠稅動態(tài)，全方位的對欠稅采取“票上管、網(wǎng)上查、下戶摸、上門催”的態(tài)勢，使欠稅人意識到欠稅給企業(yè)帶來的不是資金使用的優(yōu)惠，而是嚴(yán)重的負面影響。

總之，欠稅頑癥需要標(biāo)本兼治，國家稅務(wù)總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治稅思想，“法治”是首位，依法治稅是新時期稅收工作的客觀需要。對此，實現(xiàn)公平稅負，平等競爭，稅務(wù)部門要緊緊圍繞組織收入這個中心，堅決做到依法及時足額地把稅款征收入庫，保障稅收法律的貫徹執(zhí)行和財政收入的穩(wěn)定增長。

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