鄉村治理結構及其困境研究

柴紅艷

摘 要：鄉村治理就是多元治理主體對鄉村的公共事務進行協同共治的過程，治理主體的多元性、治理方式的協同性、治理內容的公共性以及治理目標的綜合性是其主要特征。為了探究現階段傳統鄉村的治理情況，文章選取某省某縣的一個傳統自然村落為分析對象，試圖呈現在行政村一級的兩委班子職能弱化的情況下，以村民小組為基本治理單元的村治結構，以及由于權力結構失衡、家族勢力、干部素質低下、政治信任缺失等導致的治理困境。

關鍵詞：鄉村治理 村民組長 治理結構 治理困境

中圖分類號：F303.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-208-02

引言

某村所在的行政村歷史文化悠久，它內轄四個自然村，共分為9個村民小組525戶2119人，其中某村包括兩個村民小組（第三小組和第四小組），約為700多人，人均收入4000元。鄉村耕地面積6700多畝，以種植蘋果、梨、桃、小麥、棉花、玉米等農作物為主。某村是一個傳統的自然村，村莊的面積不大，道路修建的較為平整。從房屋建造來看，村內的貧富差距較小，村民的生活簡單、規律，整個村莊看起來格外祥和。但是就是在這樣一個表面看似靜謐、安逸的小村莊，2012年“上壓下怨”的修路事件打破了這種看似祥和的氛圍，艱難的治理之路由此展開，積壓多年無人碰觸的治理難題顯露出來。

一、村貌轉變的序曲

作為中國較具特色的傳統自然村落，2012年以前的某村是這樣一個破敗的場景：坑坑洼洼的村路，平時走路已經夠讓人踉蹌，更別提下雨天了，泥濘的道路不僅影響著村民們的出行，也影響著果農們種植的水果的銷路。在周邊的村莊早已完成道路硬化之時，某村卻遲遲沒有動靜，村民們也只有艷羨的份。同一個行政村管轄下，同樣的村干部領導下，為什么四個自然村會呈現如此大的差距呢？

2012年11月底，行政村的兩委班子換屆選舉結束。行政村多年來一直實行的“一肩挑”模式，在最近的一次兩委選舉中打破這一模式，選舉出村支書和委主任各一名。隨之而來的是，村民小組組長的換屆選舉。現任的村民組長以高票領先，“不讓村民們掏一分錢，把村里的路修起來，把黃河水引過來。”憑著這樣的競選演說，新組長才得以當選。“不讓村民出一分錢”是他競選演說的核心，這句話說到了村民們的心坎里了，村民們多是因為這句話才信服了他。讓村民們多出一分錢，村民們都是不愿意的，是什么樣的原因導致了村民這樣的抵制集資呢？

上任后，工作的開展并不像新組長想象的那么容易，要兌現自己的承諾——修路和引黃，而且不讓村民出一分錢，資金從何而來？在這樣的壓力下，新組長絞盡腦汁，一人之力終有限，所以他開始動員村民以巷道為單位，選舉村民代表，與組長共同協商修路事宜，擺在組長和村民代表眼前的頭等大事就是籌資，沒有資金的支持，說什么都是空話，最終由每位代表出面，向銀行或者企業貸款兩萬元，村里八名代表連同組長共籌集到18萬元的修路款。資金到位后，修路工程在2012年5月如火如荼地實施起來，但是事情總歸不是那么的完美，到如今仍然有一戶人家由于對修路有爭議門前的路沒有修起來，組長嘆息道：“唉，基層的工作是最難做的”。但這只是村莊治理過程中的冰山一角，其中的酸甜苦辣是組長道不盡說不完的。

在多年的村莊治理中，組長一職一直處于“上不支持、下不配合”的尷尬境地。組長不停地嘆息，“干的越多惹的人越多”、“干了還不如不干，干的多了抱怨也多了”等等，這些都充斥著村民組長在工作中無奈。上到鄉鎮下到自然村“不出事”成為該村的治理邏輯，但就是在這樣的不理解下，他還是希望為村里干些實事，兌現自己的承諾。面對這樣的治理困境，村民組長成為了治理的主力軍。

二、村貌轉變的主角：村民組長

村民小組是在人民公社解體后出現的，是農村基層自治組織——行政村劃分的行政編組，而村民組長制就是適應其產生的。作為村莊治理主角的村民組長，村民們都習慣性將他們稱為“隊長”，這是由于社會記憶的持續性，而且村民小組的劃分是與原來人民公社時期生產隊的劃分基本重合的，所以導致了這一稱呼的存在。從村莊的兩委班子組成情況來看，組長并沒有明確的職責劃分，事無巨細的掌管著本小組的大小事務。與組長職責的包羅萬象相比，各村干部的職責劃分就相對明確一些，但人員構成和職責劃分仍過于簡單和粗線條。據村民介紹，行政村村委會常年無人辦公，最好的情況就是留有一到兩人值班。

在這樣的組織結構下，組長成為了村治中最為重要的主體。對“下”而言，在村民們心中組長甚至等同于行政村的村長，有的村民甚至不知道行政村的村長是誰。村民組長是由村民小組成員選舉產生的，是基層組織中與村民們的切身利益最為息息相關的精英群體。對“上”而言，村民組長是行政村村兩委的“左膀右臂”，是村民委員會的延伸部分。所以，在這樣的治理結構下，相應地產生了村民組長的職責和義務，即：既要對自己的選民負責，為他們辦實事，維護他們的利益，又要完成村兩委交辦的行政任務。這些都足以表明村民組長在村莊治理中起著非常重要的作用。

1.村民組長：落實國家各項方針政策最基層的推行者。“上面千條線，下面一根針”，是對農村工作的真實概括。農村工作中有維護穩定、計劃生育、征地拆遷等很多具體性工作。但是由于大部分行政村的地域跨度比較大，村兩委成員即使“跑斷腿”，也不可能做到每一件事情都進家入戶。從我們調研情況來看，村民組長在貫徹落實國家的各項方針政策、組織村民發展經濟、落實村民自治、維護社會穩定等方面都起著十分重要的作用。

2.村民組長：連接村兩委與村民的橋梁。在這樣的村莊治理結構下，在村兩委和村民之間，村民組長起著不可或缺的橋梁和紐帶作用。一方面，村民組長與村民共同生活在一個熟人社會中，最能詳細地了解到村里在發生的大大小小的事情，以及如何動員和組織村民。另一方面，村民組長是由各個村民小組村民選舉產生的，在小組內具有一定的能力和聲望，算是小組的精英人物。村民遇到困難，以及發生矛盾和糾紛，一般都是先找小組長反映，讓其幫忙解決。因此，村兩委要了解下轄自然村的各項情況，可以通過村民組長來得到全面準確的信息，便于其工作的開展，減少其工作阻力。

3.村民組長：推動村莊改革發展的助推器。當前，我國正處在轉型時期，村莊治理中的治理難題層出不窮。村民組長在解決治理困境中起到了十分重要的作用，他們起到了協調村民利益、維護農村社會穩定的作用。因為村民組長在村民中是有一定地位與聲望的人，由村民自己選舉產生，村民組長的言行有一定的示范和帶動作用，村民都比較信賴組長，這有利于推動農村改革的穩步進行。

三、村民組長主導下的村組治理困境

基于以上傳統村莊治理結構的分析，可以清楚地看到，在整個的村治過程中，由于村兩委的“遠離”，村民們所能依賴的治理主體下移到村民組長一級，但是由于這一治理主體在其治理過程中，存在先天的權責不清的缺陷，使得村莊治理尤其是村組的治理呈現半癱瘓的低效狀態。主要表現在：

1.治理主體設置健全，但缺乏互動合作。從某村的治理情況來看，作為中國北方典型的自然村落，村莊治理主體上到兩委，下到村民代表，不僅設置齊全，而且都是由村民選舉產生，這為其提供了一定的合法性來源。但是，無論是縱向的支持還是橫向的合作，這些主體之間的互動都甚少，僅僅成為了“擺設”，進而導致了村治的“空轉”。就某村的修路事件而言，村委會并沒有提供任何的支持，完全由某村第三、四小組組長和組員負責。除此之外，某村的兩個村民小組無論是組長還是村民代表都來往不密切，包括本應由兩小組共同承擔的村牌的修葺，也是由第三小組獨自籌資完成的。這反映出了組級干部之間橫向合作之少。

除此之外，在看似設置齊全的治理主體中，權責劃分不十分明確。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但是其對于村民組長的權責并沒有明確的規定。在村組治理中，村組大大小小的事情都是由村民組長負責，但是在處理許多事情時他又面臨著沒有合法的權力基礎。

2.村民組長的權責劃分不明確，權責不對稱。在村組的治理過程中，村民組長的作用是不容小覷的。村民組長是落實黨和國家各項方針政策最基層的力行者，與包羅萬象的村民組長相比，村委會的主要職責就是進行政策的下達，有的村民甚至將村委會主任與組長混為一談。組長成為了村莊治理過程中治理主體。但是組級干部的職責與權力并不對等。組長掌管著村里大大小小的事情，但是并沒有得到相應的經濟報酬和權力資源，村里的許多事情尤其是歷史遺留的土地問題，在村民組長無權解決的情況下只能是擱置作罷，而土地是農民的命根子，在土地問題得不到解決的情況下，村民對于治理績效的滿意度大打折扣。

3.“小農”經濟模式弱化了村民的參與意識。在某村的整個治理過程中，治理效果低下的原因是與其經濟結構分不開的。某村村民的經濟來源主要是種植果樹所得，村民們從種植果樹到銷售給果商，都是以家庭為單位的形式，村民們之間無太多的合作，村干部也沒有積極地組織村民進行培訓或者統一的銷售。沒有形成規模經濟的同時，由于公共利益缺乏，使得村民們“不談政治”、“自掃門前雪”狀況出現，弱化了村民的參與意識，即使是參與選舉也都是“形式主義”。

4.村干部素質普遍偏低，信任的缺失影響了村莊治理的績效。村干部素質偏低，是目前我國村莊治理中普遍存在的一大問題。某村也不例外，就整個行政村而言，村干部大多是初中文化水平。大部分村干部遇事不積極解決，一般都是采用“和稀泥”的方式去“抹平”，“不出事”邏輯下的村莊治理只會是越來越不得民心。不得民心導致一系列嚴重的后果，村民對于村干部越來越不信任，不信任感加劇，村民們越發地不愿意參與、配合村干部的工作，而使得村莊治理陷入死胡同中。

5.家族勢力的阻撓，嚴重地打擊了村民組長的積極性。家族勢力是影響村莊治理的另一重要的因素。在某村，這樣的問題也比較嚴重，即使在新一屆村民組長上任之后，也存在由于不敢招惹這些“家族勢力”而束手束腳，在很多事情上心有余而力不足。

四、村莊治理何去何從

面對村莊治理低效的情況，如何使得村莊治理真正的運轉起來，使得治理效果真正的得民心，合民意？如何發揮好村民組長這支基層精英隊伍的積極作用？在村民組長起主導作用的村莊治理中，如何做到上下聯動？如何讓村民重拾對村干部的信任？這些都成為了村組擺脫治理困境亟待要解決的問題，要想提升村莊治理的績效，必須從村干部和村民兩頭抓起，提升干部素質的同時，要想方設法規范村民組長的職權劃分，不斷提升村民對于村干部的信任。

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（作者單位：山西大學政治公共管理學院 山西太原 03006）

（責編：李雪）