淺議政府公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本的運(yùn)作模式

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷的發(fā)展，人民群眾對(duì)公共服務(wù)提出了更多更高的需求。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)增速換擋回落，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，以前單純依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供公共服務(wù)的模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需求。與此同時(shí)，社會(huì)存量資本有著大量的投資需求。引入社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目不僅能夠減輕財(cái)政支出壓力、盤活民間資本，更有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用、提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：公共項(xiàng)目；社會(huì)資本；運(yùn)作模式

以往公共項(xiàng)目建設(shè)都是由我國(guó)政府部門承擔(dān)，建設(shè)資金基本來(lái)源于我國(guó)的財(cái)政支出，這不僅增加了財(cái)政支出的壓力，還增加了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的直接參與，導(dǎo)致職能錯(cuò)誤、越位和缺位等問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橥度胭Y金力度不足，很多的公共項(xiàng)目建設(shè)停滯，以及眾多的公共項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量不能達(dá)到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有將項(xiàng)目建設(shè)的意義全面、充分的展現(xiàn)。社會(huì)資本的引入能夠?qū)Υ瞬涣记闆r進(jìn)行有效的改善，下面就引入社會(huì)資本的運(yùn)作模式進(jìn)行詳細(xì)闡述。

1 政府公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本的必要性和可行性

我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)資金的主要來(lái)源就是我國(guó)的財(cái)政部門。很多研究學(xué)者，以及相關(guān)的工作人員認(rèn)為，社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)投入資金增加了我國(guó)財(cái)政部門的壓力，目前財(cái)政部門對(duì)于工程項(xiàng)目的投資力度不足，使得我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)亟需找尋新的建設(shè)資金融入渠道，引入社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)中是必然的選擇。現(xiàn)階段為了不斷的加快我國(guó)社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)積極的應(yīng)用社會(huì)投資的力量為政府公共項(xiàng)目建設(shè)增加新的生命力，提升我國(guó)社會(huì)公共項(xiàng)目的公共服務(wù)水平和公共服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)資本融入到公共項(xiàng)目建設(shè)中，能夠使得公共項(xiàng)目的服務(wù)和產(chǎn)品更加的多元化，能夠有效的解決社會(huì)資本閑置以及公共項(xiàng)目建設(shè)資金短缺的不良情況[1]。

政府公共項(xiàng)目建設(shè)具有公益性的特點(diǎn)，那么社會(huì)資本的引入是否會(huì)對(duì)公共項(xiàng)目的公益性造成不良的影響，這是需要深入思考的重要問(wèn)題，也是考慮公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本可行性的關(guān)鍵點(diǎn)。一些研究學(xué)者認(rèn)為，公益性與無(wú)償性有著一定的差異，公益性與逐利性可以說(shuō)并不是相互排斥的。政府和社會(huì)資本合作按照合同辦事、公開透明、監(jiān)管到位，有利于拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，有效盤活社會(huì)存量資本，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)資金管理和儲(chǔ)備能力，提升公共項(xiàng)目的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2 產(chǎn)權(quán)改制運(yùn)作模式

2015年8月24日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與到國(guó)有企業(yè)改制重組或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中來(lái)。

公共項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)類別劃分、功能界定，實(shí)現(xiàn)分類改革、分類發(fā)展。商業(yè)類公共項(xiàng)目，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域，按照市場(chǎng)化要求商業(yè)化運(yùn)作。可積極引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，社會(huì)資本可以參股、相對(duì)控股，也可以絕對(duì)控股、推進(jìn)上市。公益類公共項(xiàng)目，以保障民生、服務(wù)社會(huì)為主要目標(biāo)，具備條件的也可以實(shí)行投資主體多元化，社會(huì)資本可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式參與其中。政府公共項(xiàng)目混合所有制改革，有利于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

3 公私合營(yíng)運(yùn)作模式

3.1 政府新建項(xiàng)目

3.1.1 建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交

建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交運(yùn)作模式由社會(huì)資本或相關(guān)公司等私人部門承擔(dān)新建公共項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式，合同期滿后私人部門將公共項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等有償或無(wú)償移交給政府部門。期間，私人部門可以向用戶收取費(fèi)用或銷售產(chǎn)品以賺取利潤(rùn)，政府部門實(shí)施監(jiān)督、調(diào)控。

該模式在我國(guó)政府新建公共項(xiàng)目中非常的適用，公共項(xiàng)目投資大周期長(zhǎng)，需要大量資本投入，該模式能夠有效的緩解我國(guó)的財(cái)政壓力，保證公共項(xiàng)目建設(shè)的資本投入。同時(shí)，該模式存在著一定的劣勢(shì)，就是需要我國(guó)政府部門加強(qiáng)監(jiān)督力度，不然公共項(xiàng)目具有的公益性很難得到有效的保障。私立企業(yè)很可能站在盈利的角度進(jìn)行公共項(xiàng)目的建設(shè)，刻意的降低公共項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者造就短期行為，導(dǎo)致公共項(xiàng)目移交后政府部門需要消耗大量的資金進(jìn)行維護(hù)和修理。

3.1.2 建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)

建設(shè)一擁有一經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式是在社會(huì)資本或相關(guān)私人部門承擔(dān)新建公共項(xiàng)目之后，不再將此項(xiàng)目移交政府部門，而是不受時(shí)間限制地?fù)碛胁⑦\(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的設(shè)施。私人部門擁有公共項(xiàng)目所有權(quán)可以從項(xiàng)目的全壽命周期考慮，合理、系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃、涉及和運(yùn)營(yíng)，在提高效率、節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，更好的提高公共項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。政府部門需要承擔(dān)相關(guān)政策的制定和監(jiān)督管理，嚴(yán)格的保證社會(huì)公共服務(wù)的公平性，還要由我國(guó)的政府相關(guān)部門對(duì)社會(huì)公共項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)管進(jìn)行全面性的評(píng)價(jià)，并且依據(jù)結(jié)果給予一定的回報(bào)。

該模式有助于政府新建公共項(xiàng)目中有效的吸收社會(huì)資本，是積極的先進(jìn)管理模式，有利于促進(jìn)社會(huì)公共項(xiàng)目運(yùn)行效益。相關(guān)的研究人員認(rèn)為該社會(huì)資本引入的運(yùn)作模式具有的優(yōu)勢(shì)在于可以有效的提升投資的效益，將公共項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，有效的降低公共項(xiàng)目建設(shè)需要花費(fèi)的成本，避免了公共項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問(wèn)題，使得我國(guó)的政府部門與社會(huì)資本單位得到雙贏的局面。然而，缺點(diǎn)在于因?yàn)楣岔?xiàng)目全權(quán)的交予私立部門，這樣很有可能導(dǎo)致私立部門不能站在服務(wù)大眾的角度進(jìn)行公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致公共項(xiàng)目的公益性受到不良的影響。對(duì)此問(wèn)題也是我國(guó)相關(guān)部門需要解決的重要難題，需要建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定完善的監(jiān)管政策，并且將社會(huì)群眾的監(jiān)督力量充分的調(diào)動(dòng)起來(lái)，從而保證社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)的意義全面的展現(xiàn)。

3.2 政府存量項(xiàng)目

3.2.1 轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交

轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交是較為流行的一種引入社會(huì)資本的方式，通常適用于存量公共項(xiàng)目，政府將一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本出資的私人部門，由私人部門運(yùn)營(yíng)管理，通過(guò)在這個(gè)期限的經(jīng)營(yíng)收回出資資本及相應(yīng)的回報(bào)，期滿私人部門將公共項(xiàng)目交還政府部門。

該社會(huì)資本引入的運(yùn)作模式與建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)模式比較，省去了建設(shè)環(huán)節(jié)，社會(huì)資本投入方免去的建設(shè)階段的投資壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)，公共項(xiàng)目接收后就有收益，更有利于吸引社會(huì)資本。該模式適用于運(yùn)營(yíng)階段投資需求較大的公共項(xiàng)目，私人部門運(yùn)營(yíng)時(shí)間應(yīng)限定長(zhǎng)期。

3.2.2 改建—運(yùn)營(yíng)—移交

改建-運(yùn)營(yíng)-移交模式是在轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交模式的基礎(chǔ)上演變而來(lái)的，增加了公共項(xiàng)目改建內(nèi)容。

在需要改建的存量公共項(xiàng)目中可以應(yīng)用的這一運(yùn)作模式，該模式下公共項(xiàng)目仍然歸政府部門所有，公共項(xiàng)目的性質(zhì)不會(huì)發(fā)生改變，社會(huì)資本投入方為公共項(xiàng)目投入短期的建設(shè)資金，并且獲得一定時(shí)限的公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，收取一定的托管費(fèi)用，獲取公共項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益。這種模式對(duì)于具有較長(zhǎng)使用年限的公共項(xiàng)目比較適合，但是作為社會(huì)資本投入方的私人部門在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改建的過(guò)程中，可能沒(méi)有考慮公共服務(wù)的實(shí)際需求，導(dǎo)致公共項(xiàng)目改善缺乏合理性和科學(xué)性。

3.2.3 委托運(yùn)營(yíng)

委托經(jīng)營(yíng)模式下，政府保留公共項(xiàng)目的所有權(quán)，將存量公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)委托給社會(huì)資本出資的私人部門，并支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)，委托運(yùn)營(yíng)期限相對(duì)較短。

該社會(huì)資本引入的運(yùn)作模式對(duì)于我國(guó)的重大公共項(xiàng)目非常的適用，能夠保障運(yùn)營(yíng)階段充足的社會(huì)資本投資運(yùn)轉(zhuǎn)，富有專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)的私人部門可以運(yùn)用市場(chǎng)化的手段提高公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益。所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離，不僅能夠有效的保證公共項(xiàng)目得到有效的運(yùn)轉(zhuǎn)和維修，同時(shí)還能由我國(guó)的政府部門保證公共項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。但是若是我國(guó)政府部門不能進(jìn)行有效的監(jiān)督，很有可能導(dǎo)致委托費(fèi)用的價(jià)值不能得到良好的體現(xiàn)，私立部門沒(méi)有履行自身的責(zé)任和義務(wù)，公共項(xiàng)目建設(shè)的意義會(huì)受到不良影響。

3.2.4 管理合同

管理合同模式，類似于委托經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式，政府保留公共項(xiàng)目的所有權(quán)，將存量公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)授權(quán)給社會(huì)資本出資的私人部門，只向其支付管理費(fèi)，管理合同模式通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過(guò)渡方式，合同期限一般很短。

該運(yùn)作模式適用于管理工作較為沉重的公共項(xiàng)目，一方面社會(huì)資本投資方的私人部門的參與可以提供充裕的資金保障，另一方面引入先進(jìn)的管理模式從而有效的減輕政府工作壓力。但是很有可能導(dǎo)致私立部門亂收費(fèi)用，對(duì)此不良問(wèn)題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須要依據(jù)我國(guó)的法律法規(guī)給予嚴(yán)厲的懲罰。

4 結(jié)語(yǔ)

政府公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、共贏的合作理念，打造成熟的商業(yè)模式是增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本吸引能力的關(guān)鍵。相關(guān)部門需要加強(qiáng)研究力度，對(duì)政府公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本的運(yùn)作模式進(jìn)行深入研究，根據(jù)公共項(xiàng)目的功能、性質(zhì)、定位，權(quán)衡各種運(yùn)作模式的可行性及效用高低，做出科學(xué)、合理的選擇，保證國(guó)有資本的保值增值和公共服務(wù)水平的提升。

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作者簡(jiǎn)介：

王嘉（1981-），女，山東濱州人，中國(guó)海洋大學(xué)2013級(jí)公共管理專業(yè)研究生。