積極就業政策的公眾評價

張麗賓

我國積極就業政策是一項重要的公共政策。現行積極就業政策已經實施了近7年，亟須對其實施效果進行評估，以根據形勢發展變化的需要，進一步完善積極就業政策。

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷、評定并由此決定政策變遷的活動。公共政策評估的標準包括目標標準、投入標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應這五個方面。公平與公正標準即效益標準，就是看政策是否體現和維護了最大數人的利益;公民參與與回應標準是指政策必須為公民所接受，公共政策對社會需求的回應是一個國家或政治系統維持自己生存、穩定和發展的基本功能。本文將從效益標準和公民參與與回應標準的角度對我國積極就業政策效果進行評估。

一、研究方法

本課題共設計了7份問卷，分別是積極就業政策評估調查問卷的就業困難人員卷、高校畢業生卷、創業者卷、農民工卷、企業卷、公共就業人才服務機構卷、政府部門及群團組織卷，問卷主要進行政策滿意度和實施效果評價調查。

課題組分別選擇了3個東部省份、3個中部省份、2個西部省份和2個東北省份，每個省份按照經濟發展程度、人口分布情況分別選擇2個城市，共10省20市開展問卷調查，調查省市分別是：遼寧省沈陽市和鞍山市、黑龍江省齊齊哈爾市和牡丹江市、江蘇省南京市和南通市、山東省濰坊市和臨沂市、廣東省深圳市和汕頭市、江西省九江市和贛州市、湖北省黃石市和襄陽市、河南省鄭州市和平頂山市、甘肅省蘭州市和天水市、四川省成都市和樂山市。

就調查對象而言，就業困難人員包括大齡失業人員、殘疾失業人員、享受最低生活保障人員、連續失業一年以上的人員、失地農民、零就業家庭等各類就業困難群體 ;高校畢業生包括應屆畢業生、往屆已就業畢業生、往屆未就業畢業生，應屆畢業生包括本專科以及不同專業的學生，往屆已就業畢業生包括各類渠道就業人員;創業者包括就業困難人員、城鎮登記失業人員、高校畢業生、返鄉農民工等各類創業者，以及不同創業形態和創業領域;農民工包括本省農民工和外省農民工;企業包括不同所有制類型、不同規模和不同行業的企業;公共就業和人才服務機構包括所有地市級公共就業人才服務機構、縣區級公共就業人才服務機構，以及鄉鎮、街道、社區勞動保障平臺;政府部門及群團組織包括發改委、財政局、稅務局、工商局、經信部門、教育部門、工會、團委、婦聯、殘聯、金融部門和其他部門。

本文采取典型隨機抽樣的方法獲得調查樣本。樣本確定方法分別為：就業困難人員樣本是每個調查城市根據各個社區人口數按比例分配樣本數，再由每個社區從就業困難人員數據庫中隨機抽取。高校畢業生樣本中，應屆畢業生由每個調查城市根據本市各類高校規模按比例分配樣本數，各高校根據院系規模按比例分配院系樣本數，各院系從應屆畢業生中隨機抽取樣本;往屆已就業高校畢業生樣本由每個城市從在本市就業的往屆畢業生名單中隨機抽取;往屆未就業的高校畢業生樣本由每個城市根據各個社區人口數按比例分配樣本數，再由每個社區從未就業高校畢業生數據庫中隨機抽取。創業者樣本由每個調查城市根據各個街道人口規模按比例分配樣本數，再從各街道工商登記部門的個體經營和微小型企業數據庫中隨機抽取。企業樣本由每個調查城市從工商登記部門的企業名錄數據庫中，按各種所有制類型企業數按比例分配企業樣本數，再從各種所有制類型企業中隨機抽取樣本，直至滿足樣本要求。公共就業人才服務機構和政府部門及群團組織卷的樣本由每個城市根據樣本結構要求自主選取。農民工樣本由每個城市從選定的樣本企業中，按企業規模分配樣本數，由各個企業隨機抽取農民工樣本。本次問卷調查的樣本量如表1。

本次調查共回收各類有效問卷34975份，其中，企業問卷1011份，創業者問卷8325份，高校畢業生問卷8421份，就業困難群體問卷8405份，農民工問卷8360份，公共就業服務機構問卷235份，政府部門問卷218份。具體調查分析結果匯報如下。

二、政策效益評價

政策效益或效用，是指政策結果是否有價值。從客觀上看，總體上，積極就業政策是針對弱勢群體的，是促進就業的，不但具有社會價值，也具有重要的政治價值，某種角度看，也具有經濟價值。從受眾的角度看，幾乎每一項政策都被需要，都需要增加投入和不斷完善。其效用是不言而喻的。

（一）對總體積極就業政策效應的評價較高

1.被調查企業對積極就業政策的作用認可度較高。

企業調查問卷分析結果表明，無論享受與否，76%的被調查企業認為，扶持城鎮登記失業人員及就業困難人員的優惠政策對企業吸納就業的作用大，近80%的被調查企業認為高校畢業生的政策對于促進企業吸納就業的作用很大。說明積極就業政策總體上是一項得到企業普遍認可、受到企業普遍歡迎有實際作用的社會政策。

2.政府部門群團組織、公共就業人才服務機構和基層勞動保障平臺對積極就業政策的作用評價高。

在被調查的政府部門和群團組織中，92.6%認為積極就業政策對當地促進就業起到了作用，說明從其他政府部門的角度來看，積極的就業政策對就業產生了積極的作用。在被調查的公共就業人才服務機構和基層勞動保障平臺中，83.3%認為積極就業政策對當地促進就業起到了相當大的作用。

（二）對各分項政策效益的評價較高

1.超過90%的享受了創業扶持政策的創業者認為相關政策對創業有幫助。

在分別享受了創業政策咨詢服務、項目信息服務、創業培訓服務、開業指導服務、后跟蹤服務、小額擔保貼息貸款政策、稅費減免政策、場地及孵化基地政策等8項扶持政策的創業者中，都有超過90%的創業者認為相關政策對創業有幫助。

2.高校畢業生就業政策的社會效應巨大。

高校畢業生就業政策的社會效應巨大，主要表現在，畢業生就業觀念和行為發生深刻變化，就業去向多元化。基層就業比重增加，靈活就業和自主創業比例逐步提高。總體來看，高校畢業生就業在身份認同、利益訴求和就業取向等方面更加理性和多元化。與之相應，畢業生就業去向也日益多元化，本次調查數據顯示，畢業生就業去向構成中，機關事業單位占15.9%，國有企業占7.4%，非國有企業為32.2%，自主創業為3.6%，靈活就業占10.4%，其他形式就業占9.9%。

3.積極就業政策改善了就業困難人員的生活。

被調查就業困難人員中，84.27%的人認為社保補貼對幫助個人就業是有作用的;93.20%的人員認為公益性崗位的政策有用。70%已就業的困難人員對工作滿意，尤其是對就業服務機構推薦的工作和企業招聘的工作滿意度高，分別為近90%和近80%。超過90%的享受到積極就業政策的人員覺得生活有改善。就業困難人員的就業崗位補貼和社保補貼政策非常受用人單位和勞動者的歡迎，這些政策對鼓勵用人單位聘用“4050”等大齡就業困難人員起到了很大的推動作用，由于大大降低了用人成本，并降低了人員的流失率，用人單位更加愿意聘用本地戶籍的大齡就業人員。

4.職業培訓促進了農民工的市民化。

調查顯示，接受培訓的農民工中， 94.0%的人認為培訓有作用，83.6%的人認為自己學習的技能與后來所從事的工作有關，70.1%的人認為參加職業培訓增加了知識、提高了技能;還分別有13.0%的人認為培訓幫助找到了工作，14.2%的人認為培訓增加了工資待遇，8.8%的人培訓后升職了，職業發展空間更大了。

職業培訓提高了農民工非農化意愿。參加過職業培訓的農民工明確“打算留在城里，不回農村”的比例為33.6%，表示“有機會和條件就留在城里，留不下就回農村”的為33.3%，表示“走一步看一步”的占17.2%，明確“將來還是回農村不想留在城里”的為15.9%。與沒有參加職業培訓的農民工比，其留城意愿更強烈。

5.各項公共就業服務在促進就業方面都有一定效果。

被調查的公共就業服務機構和基層勞動保障平臺中，總體上，56.90%認為“職業供求信息服務、職業指導和職業介紹”的就業促進效果比較好。在被調查的政府部門和群團組織中，認為“組織招聘會（56.8%）”“職業供求信息服務（39.4%）”和“就業/創業政策咨詢（39.0%）”的就業政策促進效果比較好，而“高校畢業生實名登記和跟蹤服務（9.4%）”“勞動人事檔案管理服務（6.1%）”被選的比例相對較低，反映出對促進就業的作用相對有限。

在政府提供的這些服務中，就業困難人員認為用處最大的是介紹工作崗位，有48.19%的人選擇此項，其次是參加職業培訓，有34%的人選擇此項。

說明各項公共就業服務對就業具不同程度的促進作用。此外，被調查的公共就業服務機構中，總體上，75.3%認為各項政策的辦理程序合理，說明政策的辦理程序得到了大多數機構的認同。

[60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%][就業/創業政策咨詢][職業供求信息服務][職業指導和職業介紹][組織招聘會][組織高校畢業生就業見習][高校畢業生實名登記和跟蹤服務][推薦開展職業培訓和職業技能鑒定][創業服務和培訓][對就業困難人員上門服務和“一對一”服務][失業登記和管理][勞動人事檔案管理服務][39%][29.6%][39.4%][56.8%][27.7%][21.1%][38%][16.9%][16%][6.1%][9.4%]

圖1 ? ?政府部門和群團組織對各項公共就業服務政策的評價

總體來看，積極就業政策得到了其他政府部門的廣泛認同，得到了大多數人的認同，在各地對促進就業起到了重要的作用。

三、政策滿意度

政策滿意度，是指在政策作用下，代理機構、企業、受眾等對自身需要的滿足程度、價值的實現程度和機遇的獲得度的反映。政策滿意度反映了政策的目標群體和受眾對以下問題的認識：有價值的結果在多大程度上解決了問題，成本和效益在不同集團之間是否等量分配，政策結果是否滿足特定集團的需要、偏好和價值，所需結果是否真正值得或有價值。

本文對企業、創業者、高校畢業生、就業困難人員、農民工、公共就業和人才服務機構、政府部門及群團組織開展了積極就業政策滿意度和效果問卷調查，積極就業政策滿意度問卷調查結果分析如下。

（一）對總體積極就業政策的滿意度高

企業調查問卷分析結果表明，無論享受與否，94.32%的企業對城鎮登記失業人員及就業困難群體政策滿意，94.06%的企業對高校畢業生政策滿意。在被調查的政府部門和群團組織中，有86.2%對積極就業政策的實施情況滿意，在被調查的公共就業服務機構和基層勞動保障平臺中，超過85%認為積極就業政策的實施效果好。

（二）對分項積極就業政策的滿意度高

1.享受了創業扶持政策的創業者對相關政策的滿意度高。

在分別享受了創業政策咨詢服務、項目信息服務、創業培訓服務、開業指導服務、后跟蹤服務、小額擔保貼息貸款政策、稅費減免政策、場地及孵化基地政策等8項扶持政策的創業者中，近98%的創業者對各項創業政策感到滿意。

2.高校畢業生對其享受的政策和服務總體上是滿意的。

調查顯示，畢業生對其享受的政策總體上是滿意的。其中，表示“很滿意的”為23.4%，“比較滿意的”為42.0%，“一般的”26.7%，表示“不滿意的”為8.05%（圖2）。不同類型畢業生的滿意情況沒有太多差別。

高校畢業生對所接受的服務總體滿意。其中表示“很滿意”的為20.1%，“比較滿意”的為41.8%，“一般”的為32.7%，“不滿意”的為4.3%。從不同學歷水平看，高校畢業生對服務滿意情況沒有明顯差別，表示“很滿意”和“比較滿意”的比例合計，大專生為61.7%，本科生為62.7%，研究生為60%。

[一般

27%][不滿意

8%][很滿意

23%][比較滿意

42%]

圖2 ? 畢業生政策享受滿意度（%）

3.就業困難人員對就業政策與就業服務的滿意度高。

調查結果顯示，近85%的就業困難人員對公益性崗位補貼、職業培訓補貼等優惠政策滿意。就業困難人員對政府提供的實名制求職登記、上門“一對一”職業指導、參加職業培訓、推薦介紹工作崗位、就業后的繼續跟蹤服務等相關服務的滿意度都較高，“比較滿意”和“很滿意”的比例為76.17%。

4.近八成農民工對接受的就業服務表示滿意。

78.1%的被調查農民工對所接受的公共就業服務表示“很滿意”或“比較滿意”，20.4%的人對所接受服務評價為“一般”，只有1.6%的人對服務表示“不滿意”或“很不滿意”。對培訓的滿意度評價調查顯示，36.9%的被調查農民工表示“很滿意”，40.7%的人“比較滿意”，20.3%的人認為“一般”，認為“不滿意的”為2.1%。接受培訓的農民工中，83.6%的人認為自己學習的技能與后來所從事的工作有關，94.0%的人認為培訓有作用。

總體來看，我國現行積極就業政策在促進就業方面發揮了重要作用，得到了社會的廣泛認同，是一項必要的、有用的政策。積極就業政策的目標群體和受眾對積極就業政策的滿意度較高。

（作者系人力資源社會保障部勞動科學研究所研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）