淺析我國事業單位社會保險改革政策及其特點

陳誠誠 俞賀楠

2015年，是國家全面深化改革的關鍵一年，也是依法治國的開局之年。今年以來，國家出臺關于事業單位改革的系列重大文件，其中涉及事業單位社會保險制度改革的就有多個。

一、我國事業單位社會保險相關政策

目前，我國事業單位社會保險相關政策包括：1985年原勞動人事部、財政部出臺的《關于國家機關和事業單位工作人員工資制度改革后獎金、津貼、補貼和保險福利問題的通知》、1999年原勞動和社會保障部、財政部、原人事部出臺的《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》、2005年原勞動和社會保障部、原人事部、民政部、財政部出臺的《關于事業單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》、2008年國務院出臺的《關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》。值得一提的是，2008年，國務院通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕10號），并確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，探索嘗試事業單位工作人員養老保險制度的設計。2011年，國務院辦公廳發布《事業單位職業年金試行辦法》（國辦發〔2011〕37號），開始嘗試在事業單位建立補充養老保險制度。2015年1月3日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），標志著我國事業單位社會保障方面的改革開始啟動，這也是繼2014年國務院頒發《事業單位人事管理條例》以來，我國事業單位重大系列改革的又一重大舉措和進展。隨后，國務院辦公廳發布《關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發〔2015〕18號），人力資源和社會保障部發布《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發〔2015〕28號），標志著我國事業單位養老保險改革已取得關鍵性進展。

二、我國事業單位社會保險改革的特點

（一）改革的發展思路明晰，力求化解雙軌制的矛盾，促進制度統一

在20世紀80年代以前，機關事業單位和企業職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規執行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調整機制也大體一致，都是與計劃經濟相適應的。隨著社會主義市場經濟的逐步建立，國有企業逐漸由原來的統收統支轉變為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的自主權。在這一背景之下，再延續企業自管職工退休的制度，便難以適應市場平等競爭的需要。傳統的單位福利，由于難以起到互助共濟的作用，更無法為廣大職工提供穩定的、可靠的養老保障。企業保險向社會保險的轉型迫在眉睫。經過不斷探索之后，企業最終在全國范圍內建立起了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。從“單位制”向“社會化”的轉軌，事業單位也并不例外，而只有全國統籌、各類人群統一的社會保險制度，才能更好地體現社會保障制度公平性的本質。

從2008年開始，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。在實踐當中，這些改革由于缺乏統籌規劃和頂層設計，使得政策統一性、規范性不足，因而并未從總體上、根本上改變現行的退休制度。但是這些改革依然使得主要矛盾梳理得越來越清晰，并為全面性的改革提供了寶貴的經驗。

自2013年3月以來，人力資源和社會保障部會同發改委、財政部、社保基金理事會、全國總工會組成部際研究工作小組，聯合開展養老保險頂層設計研究。2014年，按照黨中央部署，制定機關事業單位養老保險制度改革方案被列為全面深化改革的重點任務。在2015年，國務院先后出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》《關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》。從改革的原則來看，可歸納為通過試點先行尋找解決辦法、實現各人群逐步統一、單位制轉向社會化的方針。

（二）改革內容與社會保險并軌，同時調整事業單位工作人員的待遇

2015年出臺的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，其改革可歸納為以下幾個方面：第一，調整繳費的基數和比例。規定單位和工作人員都需要繳納養老保險費。從單一的由財政供款為主的渠道變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。第二，對基本養老金待遇計發辦法作出調整。改革之后規定的基本養老金待遇分為兩部分。一是基礎養老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數，每繳費1年計發1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規定的計發月數。從規定中可以看到，同樣年齡退休的，計發月數相同，繳費越多待遇水平越高;而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，待遇水平越高。這就由以往的“最終工資”的一定比例分檔計發退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養老金標準，能夠與個人的貢獻程度相連接。這種規定方法不僅更加公平，而且帶有激勵性。第三，改革的一個突破便是實現基本養老金待遇的調整，更加強調制度的公平性。改革之后，機關事業單位退休人員待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮。這是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養老保障待遇調整機制。第四，改革提倡建立職業年金制度。職業年金在機關事業單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業年金基本都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據其職業年金積累情況和相關約定按月領取職業年金待遇。這有利于構建多層次養老保險體系，優化機關事業單位退休人員養老待遇結構。

（三）注重改革實效，設置過渡期并區分“老人”“中人”和“新人”

此外，《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》還強調待遇的銜接政策，特別設置了10年過渡期。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對于改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，并參加今后的待遇調整。對于改革后新參加工作的人員，他們在未來退休時，基本養老金為基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分之和。改革前參加工作、改革后退休的人員，是目前數量最大的群體，對他們逐步過渡的政策，主要是兩條：一是他們在改革前的沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時，再依據視同繳費年限長短等因素發給過渡性養老金。二是設定一定期間的過渡期，在過渡期內實行養老待遇的新老計發辦法對比，保低限高，如此，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現了平穩過渡的改革方針。

總之，我國事業單位社會保險改革經過前期試點，到如今的整體推進，已經取得了積極的成效。在執行國家相關政策的同時，也有必要仔細研究其中可能存在的問題或者未來將產生的不利影響。總體上，需進一步厘清事業單位社會保險改革過程中的突出問題，積極應對并有針對性地加以解決，在保持現有制度模式框架的基礎上，盡快出臺相關細則及指導意見，并及時調整完善我國事業單位社會保險制度，構建更加公平、可持續的社會保障制度。

（作者簡介：陳誠誠，清華大學公共管理學院，博士后;俞賀楠，中國勞動保障科學研究院助理研究員，博士）