約談，互聯網新聞信息服務單位管理新措施解讀

王四新 徐菱駿

【摘 ?要】隨著互聯網的高速發展，現有法律法規并不足以應對互聯網新聞信息服務管理工作中的很多新情況、新問題，將約談制度作為一種常規性的手段，具有重要的現實意義。不僅為互聯網新聞信息服務單位提供了與管理機構交流溝通的機會，也利于其及時發現經營過程中存在的管理方面的漏洞，及時整改。對于主管部門來說，采取約談措施要遵循慎用、注重交流溝通、多方共同參與、慎發約談內容的原則。

【關鍵詞】互聯網 ? 約談 ? 溝通交流 ? 共同參與 ? 社會監督

【中圖分類號】G203 ? ? ? 【文獻標識碼】A

互聯網新聞信息服務的管理工作，迫切需要針對現實存在的情況，立足于互聯網新聞信息服務自身特點，本著既防止有害違法信息傳播、避免其不良影響，同時管理機構又不越位行使權力，不致于對新聞信息服務單位甚至互聯網產業的活力產生致命影響的原則，進行互聯網新聞類信息服務管理方式的創新。自2015年6月1日起正式實施的《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》（以下簡稱《約談十條》），有望助推上述問題的解決。

一、約談制度化的必要性

《約談十條》的出臺，將其他行業，也包括互聯網行業實行并在實踐中產生了良好社會效果的約談的做法，變成今后國家互聯網信息辦公室的一種制度化的工作方式。在互聯網高速發展以及發展過程中各種各樣的問題層出不窮的情況下，在現有法律法規應對新情況、新問題顯得捉襟見肘的情況下，將約談制度化為一種常規性的手段，具有重要的現實意義。

首先，這種作法順應了互聯網新聞信息服務管理的潮流，是互聯網新聞信息服務飛速發展提出的內在要求。面對我國互聯網發展速度快、新問題多，又沒經驗可借鑒的情況，需要負有管理職責的政府機構和企業，甚至包括其他社會力量共同參與進來，借助于約談這種制度所能夠提供的機會和平臺，共同找出發展中存在的問題，并通過共同的努力解決問題，為將來的發展提供切實可行的方案。

其次，約談是在發展過程中發現問題、解決問題的方案，這種方法相比較于通過嚴格的適用法律，具有靈活性、易操作性，同時在借助公眾力量的情況下，可能更加高效。

從啟動程序來看，約談一般是在執法機構掌握了較為充分的證據的情況下，對互聯網新聞信息服務單位采取處罰之后的補救措施。約談制度有利于管理機構通過柔性執法的方式，既不激化管理機構與互聯網企業之間的對立情緒，同時又將問題作更有針對性、更有建設性的處理。

第三，約談制度能有效提高互聯網內容管理的時效性和針對性。互聯網是個開放系統，隨著上網人數的快速增加和上網方式的不斷拓寬，尤其是移動互聯網的普及，網絡內容管理出現了許多難以預料的新困難和新問題。互聯網平臺，尤其是具有社交性質的平臺，很容易成為違法違規內容滋生和傳播的平臺，內容管理的難度空前加大。

在這種情況下，對內容的管理就需要具有一定的靈活性，需要管理機構和互聯網平臺服務提供商，互聯網用戶根據時代、語境、交流對象等情況進行衡量或把握。約談的辦法相對靈活，可以成為互聯網內容管理的有效補充。

約談是互聯網這種開放系統對內容管理提出的基本要求，是完善互聯網新聞信息服務制度必要的組成部分，隨著《約談十條》的生效，約談將成為一種常態化的互聯網新聞信息管理模式。

第四，互聯網約談制度是對互聯網創新力量的包容和支持。管理和規范互聯網新聞信息內容的行政行為，不應當僅僅停留在處罰層次上，還應當在適用相關法規進行處罰的基礎上，考慮互聯網新聞信息服務單位的長遠發展。可在充分溝通的基礎上，在企業、用戶和專家參與的情況下，通過各方帶有協商性的約談措施，既及時幫助互聯網企業發現問題，又不至于因為措施的過于剛性和缺乏回旋的余地而使管理機構和企業走向對立，避免互聯網企業被一棍子打死。

這種約談的機制，有利于政府管理機構和互聯網企業形成合作共贏的格局，有利于形成民主管理的風氣，有利于保持企業的創造力和活力。

二、約談制度的功能

《約談十條》是由國務院授權的互聯網信息管理機構，即國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室在互聯網新聞信息服務單位發生嚴重違法違規情形時約見其相關負責人，進行警示談話、指出問題、責令整改糾正的行政行為;是管理機構針對執法過程中出現的日益復雜的新情況、新形勢而采取的新型行政執法方式。

從約談的權力來源看，約談是互聯網信息管理機構利用自己擁有的行政自由裁量權，對實踐中違規現象突出或違規后果嚴重的互聯網新聞信息服務單位，要求其在認識到自己存在的問題的前提下，提出切實可行的改進措施，以減少或杜絕違規現象的持續發生，或避免產生更大、更壞的社會影響。

約談對互聯網企業來講，也是一個與管理機構進行交流溝通的機會。既可以在管理機構主導的約談過程中，及時發現自己經營過程中存在的管理方面的漏洞，及時彌合企業在執行相關法律規定過程中存在的認識方面的偏差，又可以找到解決相關問題的路徑和方法。

約談過程中，互聯網企業還可及時向管理機構反映自己的訴求，解釋自己對相關法律規定適用過程中所作出的努力，糾正行政管理機構對自己開展的相關業務活動存在的認識上的偏差，為互聯網新聞信息服務單位的發展謀求更多的認同和智力支持。

約談是溝通企業和行政管理機構的橋梁，通過約談制度的設立及運用，管理機構可以發現互聯網新聞信息服務單位存在的較有代表性或較普遍的問題，及這些問題產生的社會原因和制度原因，從而為全面提升管理水平和決策水平，創造良好的條件。

三、約談來自法律授權

國家互聯網信息辦公室的職責包括落實互聯網信息傳播方針政策和推動互聯網信息傳播法制建設，指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理，依法查處違法違規網站等。約談是互聯網信息辦公室為促進有問題的互聯網新聞信息服務單位提升責任意識、加強信息審核、凈化網絡空間而采取的重要舉措。且約談并非國家互聯網信息辦公室的首創，其他行業，比如物價管理部門對違反特價政策的企業，也廣泛使用約談制度。

國家互聯網信息辦公室也在實踐中使用過約談制度。2015年2月2日，國家互聯網信息辦公室及北京市互聯網信息辦公室的負責人，就2014年互聯網新聞信息服務單位年檢中發現的問題，聯合約談了網易公司負責人。2015年4月，國家互聯網信息辦公室有關業務局及北京市互聯網信息辦公室的負責人對近期收到大量網民舉報、違法問題突出的新浪公司的負責人進行了聯合約談。

國家互聯網信息辦公室對于問題較多或問題較突出的互聯網信息服務單位，通過與其直接面對面座談或交流的形式，指出其在經營或運作的過程中存在的問題，向其介紹相關的法律、政策，并聽取互聯網企業的辯解，并在此基礎上形成整頓或調整措施，督促互聯網企業及時發現、糾正問題。在實踐中，互聯網新聞信息服務單位根據自身情況，有自主予以糾正的義務。

約談過程產生的約談紀錄，既是對被約談企業的告誡和提醒，又類似于要求互聯網新聞信息服務單位采取整改措施的具有法律約束力的文書。實踐中，被約談企業如果不理會國家互聯網信息辦公室的警示，按照規定，有可能受到更嚴厲的處罰。

四、約談制度的適用

約談是一種具有彈性和強制力的行政行為，被約談單位需要配合管理機構解決相關問題。此外，約談本身向外界傳遞的信號、約談過程、被約談單位對問題的認識程度及采取的整改措施、效果等，都可能對互聯網新聞信息服務單位正常的經營活動產生重要的影響，比如被約談單位的社會評價、股市股值等。因此，約談程序的啟動及運用，需要考慮以下幾個問題。

（一）啟動約談程序的原則

慎用約談程序。慎用約談程序原則，主要是指國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室應當在掌握了充分證據的基礎上啟動約談程序。管理機構掌握的情況不全、證據不力或互聯網新聞信息服務企業的違法違規情節輕微，沒有或不足以產生明顯或嚴重的社會后果的情況下，一般不宜采用約談這一行政指導措施。

慎用約談程序的第二層意思是，作為國家互聯網信息辦公室，要對地方互聯網信息辦公室約談工作進行統一指導和統一布置，地方互聯網信息辦公室的約談行為應當在國家互聯網信息辦公室備案，以防止地方互聯網信息辦公室濫用約談機制，謀取不正當利益。

注重交流溝通。約談是互聯網信息服務管理機構對實踐中存在違規違法現象較為普遍的單位實施的行政指導，管理機構即便對政策、法律的掌握程度、理解的正確程度比互聯網信息服務單位更正確更全面，約談也不應當成為管理機構的一言堂，管理機構需要耐心聽取互聯網新聞信息服務單位的情況匯報和合理的辯解。

管理機構對相關問題的解決需要結合被約談單位的具體情況，更有針對性。約談的過程應當注重和被約談單位之間的交流和溝通，注重雙方意見的交流和業務方面的探討。互聯網信息服務單位在服從國家相關法律、政策方面固然義不容辭，但新問題、新情況層出不窮，相關內容標準的難以把控，需要在充分聽取互聯網新聞信息服務單位意見的基礎上，共同推出有針對性的措施。

注意交流溝通，還應當避免內容管理機構利用行政關系上的不平等性，在不充分聽取被約談單位意見和訴求、不考慮被約談單位實際困難和當前技術可行性的情況下，粗暴武斷地對被約談單位發號施令，或只考慮政策和法律的硬性要求或規定，而不注意約談的社會效果。

多方共同參與。按照《約談十條》的規定，互聯網新聞信息服務單位約談制度只涉及國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室和被約談單位。但在約談程序啟動和運作的過程中，如果有更多的利益相關方參加進來，可能會產生更好的社會效果。

在實踐過程中，比如最近約談新浪、網易等有問題的互聯網新聞信息服務單位的過程中，除了管理機構和行政相對人以外，管理機構作出約談決定以互聯網違法和不良信息舉報中心獲取的大量舉報線索為基礎。廣大網民的參與，是啟動約談制度的重要的群眾基礎。

除了要依靠廣大網民的檢舉揭發以外，約談程序還可考慮吸收各行各業的專家參與。因為互聯網新聞信息服務單位在實踐中存在的問題，有許多不是憑管理機構和被約談單位的人能夠較充分地認識到的，約談提出的方案的針對性、有效性及可操作性等，也需要吸收和借鑒專家的智慧。

有選擇性地吸收專家參與還有一個好處，提高約談程序和約談過程的民主性，減少被約談單位的抵觸情緒，增加行政指導過程的技術含量，增強被約談單位整改的主動性和積極性。

慎發約談內容。互聯網新聞信息服務單位的服務具有公共性，容易在公眾當中引發意想不到的后果，如果不嚴格控制約談過程產生的信息，極易對互聯網新聞信息服務單位造成難以挽回的損失。因此，約談規定出臺之后要制定配套的約談信息披露制度。

另一方面，約談過程和約談信息又不宜嚴格保密。這樣，既不利于公眾對被約談單位的監督，也容易導致被約談單位的不認真配合。在配套的約談信息披露制度出臺之前，應當將約談內容的發布納入到現有的法律框架當中，即涉及國家機密、商業機密和個人隱私的約談內容，可以不予公開。涉及合法運營的第三方的內容，可以保密，其他方面的信息則應當向社會公布。

（二）約談對象的選定

互聯網新聞信息服務單位有下列情形之一的，國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室可對其主要負責人、總編輯等進行約談：未及時處理公民、法人和其他組織關于互聯網新聞信息服務的投訴、舉報情節嚴重的;通過采編、發布、轉載、刪除新聞信息等謀取不正當利益的;違反互聯網用戶賬號名稱注冊、使用、管理相關規定情節嚴重的;未及時處置違法信息情節嚴重的;未及時落實管理措施情節嚴重的;內容管理和網絡安全制度不健全、不落實的;網站日常考核中問題突出的;年檢中問題突出的;其他違反相關法律法規規定需要約談的情形。

（三）約談問題的處理

被約談的互聯網新聞信息服務單位應當針對約談涉及的具體事項，進行有針對性的整改，及時采取積極有效的措施，糾正所提供的服務當中存在的問題，并盡快取得實質性的效果。

互聯網新聞信息單位沒有按照要求整改，或者整改后經過評估仍然沒有達到整改要求的，將依照《互聯網新聞信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》的有關規定給予警告、罰款、責令停業整頓、吊銷許可證等處罰。

互聯網新聞信息服務單位被約談后，應當切實采取措施，杜絕類似現象再次發生，如果因為對內容管理不力等原因，再次或多次出現大面積違規違法而被反復約談的，管理機構將依法對其從重處罰。

國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室可在注意依法保密的情況下，將約談的情況向社會公開，并將約談情況記入互聯網新聞信息服務單位日常考核和年檢檔案。

五、通過社會監督發揮約談作用

約談發揮作用的方式，一方面可通過適用現有行政法規對其進行處罰，或將約談紀錄記入被約談單位日常考核和年檢檔案;另一方面，約談情況向社會公布，可以有效保障社會監督。

在實踐過程中，約談如果運用得當，可以創造管理機構和互聯網新聞信息服務單位共生共贏的關系模式，產生單純通過法律而無法企及的目標。這種作用發揮的機理是什么？這種作用怎么發揮？筆者認為，約談可通過這幾種途徑發揮其應有的作用。首先，約談具有明顯的警示作用。管理機構約談互聯網新聞信息服務單位，表明其已經掌握了一定的證據，向社會、廣大互聯網用戶傳遞一種信息，即互聯網新聞信息服務單位的具體作法已經引起了主管部門的重視。這又會影響互聯網新聞信息服務單位潛在的或將來的利益。其次，管理機構會本著為互聯網新聞信息服務單位解決問題的宗旨，對癥下藥地對互聯網新聞信息服務單位存在的問題提出相應的整改措施。在配之以引入社會力量監督的情況下，容易獲得互聯網新聞信息服務單位的主動配合，也容易采取及時有效的措施，避免在錯誤的道路上越走越遠。第三，約談制度是管理機構對互聯網新聞信息服務單位的把脈，也會加強外界對互聯網新聞信息服務單位的有效監督。最后，約談制度產生的約談成果，無論是否對外公布，都會使互聯網新聞信息服務單位感到來自社會和其他用戶的壓力。這種壓力有利于促進互聯網新聞信息服務單位主動配合主管機構，對自己的新聞服務活動進行適當的調整。

（本文系2015年北京市社科聯決策咨詢課題“加強首都網絡空間治理的對策研究”的階段性成果）

（作者王四新系中國傳媒大學文法學部副部長、徐菱駿系中國傳媒大學2015級博士研究生）

（本文編輯：寧黎黎）