農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的完善

張曉蔓

摘 要 農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，有效的農(nóng)業(yè)政策有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和農(nóng)民收入的提高。農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要得到政府的支持和保護(hù)，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的最主要、最常用的政策工具。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出現(xiàn)了許多問題，需要根據(jù)形勢(shì)并借鑒國(guó)外的政策加以補(bǔ)充和完善。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策 問題 完善

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)給予有效補(bǔ)貼，是當(dāng)今世界許多國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)普遍采取的旨在保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要政策。一般意義上，補(bǔ)貼是指政府通過財(cái)政手段向某種產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易活動(dòng)或居民提供的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代末，最早以國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等方面，這些補(bǔ)貼在一定時(shí)期一定程度上均促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展。改革開放以來，我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策大體分為3個(gè)階段。第一階段（1978年～1994年）是現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的形成時(shí)期。第二階段（1994年～2002年），財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策發(fā)展時(shí)期。財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)逐步增加，加大了對(duì)生態(tài)建設(shè)的支持，加大了對(duì)農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的支持。第三階段（2003年至今）是財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時(shí)期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，提出并開始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化補(bǔ)貼支出主要用于農(nóng)村，同時(shí)在基本建設(shè)投資包括國(guó)債資金方面加大了對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入;改變財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼;改革農(nóng)業(yè)稅制。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的特點(diǎn)

1、補(bǔ)貼范圍的普遍性。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通領(lǐng)域的多環(huán)節(jié)、多類別的補(bǔ)貼，幾乎涉及到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程。由于補(bǔ)貼面較廣、補(bǔ)貼很分散，各環(huán)節(jié)、各類別上所獲得的補(bǔ)貼數(shù)額很少財(cái)政補(bǔ)貼的作用因此難以集中發(fā)揮效能，補(bǔ)貼的效果較差。

2、價(jià)格補(bǔ)貼為主，貼息貸款為輔。大多數(shù)補(bǔ)貼主要用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格、支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼占財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比重較大。近幾年來，中央財(cái)政和地方財(cái)政用于糧棉油在流通五一節(jié)的補(bǔ)貼占整個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼總額的50%。這其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民只是從中間接獲得補(bǔ)貼利益。

3、補(bǔ)貼方式的隱蔽性。長(zhǎng)期以來，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式多采取“暗補(bǔ)”的方式，即財(cái)政補(bǔ)貼資金不直接以財(cái)政撥入的方式進(jìn)行，而是通過流通渠道間接地給予補(bǔ)貼。這種方式體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，帶有一種補(bǔ)助性質(zhì)。但這種“補(bǔ)助”并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，對(duì)生產(chǎn)的直接刺激力度不大，且容易流失。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中的問題

1、財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)總量偏小，穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制尚未形成。與發(fā)達(dá)國(guó)家比，目前我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)水平不高，補(bǔ)貼總量根本達(dá)不到WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱補(bǔ)貼”允許的8.5%的水平，并且近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。自然災(zāi)害救濟(jì)、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小，而對(duì)農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等，尚未列入財(cái)政預(yù)算科目。

2、管理體制運(yùn)行不暢，補(bǔ)貼成本高。關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策，主要涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協(xié)調(diào)困難，交易成本高，時(shí)滯長(zhǎng)，加之部門本位主義、地方保護(hù)主義和尋租活動(dòng)的影響，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免，從而降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率。

3、補(bǔ)貼方式不科學(xué)。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼多采用“暗補(bǔ)”方式，通過流通渠道間接地給予。長(zhǎng)期以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政每年僅用于糧油等在流通環(huán)節(jié)上補(bǔ)貼幾乎就占有整個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼總額的50%，而這其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民從中間間接地獲得補(bǔ)貼利益。這種間接補(bǔ)貼方式，一方面容易造成補(bǔ)貼資金的流失;另一方面不易讓大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所認(rèn)識(shí)，直接刺激生產(chǎn)的力度不大，降低了補(bǔ)貼的政策功效。

4、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理。分析整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額的構(gòu)成，可以看到，我國(guó)大量財(cái)政補(bǔ)貼用于彌合購(gòu)銷差價(jià)、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及貼息貸款等方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補(bǔ)貼很少，而這方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)行不合理的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不利于從根本上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的嚴(yán)重問題，同時(shí)容易引起貿(mào)易扭曲，不符合農(nóng)業(yè)規(guī)則，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)化和國(guó)際化。

5、補(bǔ)貼機(jī)制不健全。從補(bǔ)貼政策發(fā)生的機(jī)制來看，我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼表現(xiàn)為缺乏事先規(guī)劃與安排和補(bǔ)貼對(duì)象與補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性。國(guó)外實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保護(hù)政策，通常有相應(yīng)立法規(guī)定和年度預(yù)算，具有可預(yù)期性和自覺性。我國(guó)情況則不同，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通常是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出了問題后被動(dòng)采取的“應(yīng)急措施”。

6、忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策缺位的一個(gè)重要方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面萎縮，農(nóng)業(yè)缺乏防災(zāi)補(bǔ)損的支持。農(nóng)業(yè)作為一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，近幾年自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，對(duì)農(nóng)業(yè)危害程度不斷加深，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響，造成國(guó)家財(cái)政壓力較大，國(guó)家一方面不得不動(dòng)用大量財(cái)政資金用于災(zāi)后重建;另一方面，農(nóng)業(yè)稅收的減少和減免也造成了財(cái)政收入急劇減少。

7、有效監(jiān)管不足。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策缺乏有效的監(jiān)管，在宏觀上表現(xiàn)為國(guó)家缺乏對(duì)補(bǔ)貼資金到位狀況的監(jiān)督保障，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和投入往往有30%不能及時(shí)到位或根本就不能到位，被短期或長(zhǎng)期移作它用，補(bǔ)貼資金流失嚴(yán)重;在微觀上表現(xiàn)為財(cái)政缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立項(xiàng)預(yù)算、審核和效益跟蹤管理。監(jiān)管不力，補(bǔ)貼資金使用效率低下，極大地影響了補(bǔ)貼政策整體功能的發(fā)揮。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的完善

1、建立制度化和規(guī)范化的補(bǔ)貼制度。建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策法規(guī)，使財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼成為一項(xiàng)長(zhǎng)期和穩(wěn)定的制度。我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼長(zhǎng)期存在著補(bǔ)貼政策目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼方式模糊性、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性，使補(bǔ)貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)，使之成為支持、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)制度，以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的運(yùn)行效率，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策的基本目標(biāo)以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為中心，同時(shí)兼顧農(nóng)民收入。

2、調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。（1）調(diào)整和用好“黃箱”補(bǔ)貼。按照WTO規(guī)定，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的“黃箱”補(bǔ)貼，發(fā)展中國(guó)家限于10%內(nèi);我國(guó)入世談判的結(jié)果是允許8.5%以內(nèi)的“黃箱”補(bǔ)貼，我國(guó)迄今為止的“黃箱”補(bǔ)貼為每年2200多億元，離8.5%的限度至少還有1004億元（即121億美元）的支持空間，我們應(yīng)當(dāng)充分利用好這一空間，建立以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持尤其是以糧食價(jià)格支持為核心的政策體系。（2）充分用足WTO的“綠箱”補(bǔ)貼。充分用足WTO的“綠箱”補(bǔ)貼。加入世貿(mào)組織后，由于對(duì)農(nóng)業(yè)直接的價(jià)格支持和投入補(bǔ)貼受到WTO規(guī)則的限制，它的運(yùn)用空間相對(duì)縮小。但“綠箱”補(bǔ)貼則不受限制，如涉及農(nóng)業(yè)科研、病蟲害防治、環(huán)境保護(hù)、收入保險(xiǎn)、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)服務(wù)等方面的補(bǔ)貼，是世貿(mào)組織所允許的。

3、重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。注重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)虧損的補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全面開展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)補(bǔ)損職能，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。首先，需要發(fā)揮政府的職能作用，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，由政府直接開辦或政府委托的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開辦，經(jīng)營(yíng)虧損由政府補(bǔ)貼，這項(xiàng)補(bǔ)貼肯定比財(cái)政直接用于救災(zāi)補(bǔ)貼少的多，其不僅能有效的分散風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)損失，而且能極大的減少財(cái)政的救災(zāi)支出壓力。其次，鼓勵(lì)地方或農(nóng)戶成立互助保險(xiǎn)合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，通過減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。

4、嚴(yán)格補(bǔ)貼管理，建立健全政策法規(guī)。首先，國(guó)家要設(shè)立一定的部門對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的到位狀況進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和檢查;其次，財(cái)政要對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)貼進(jìn)行效益跟蹤與評(píng)估管理，確保政策的高效。另外，為使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行，制定各項(xiàng)健全的法規(guī)和條令來保障農(nóng)業(yè)扶持補(bǔ)貼政策的實(shí)施，這些法律下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，將對(duì)促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到重要的保護(hù)作用。

總之，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題是影響農(nóng)民收入、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的大問題，如何解決這個(gè)問題是考驗(yàn)政府管理水平的一道難題。入世后，要提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)能力，避免我國(guó)農(nóng)業(yè)遭受國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的猛烈沖擊，政府必須根據(jù)WTO規(guī)則的要求，對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。

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