省際邊界中心城市建設：定位與路徑

王友云 陳琳

[摘要] 為加強省際邊界經濟協作和發展省際邊界地區，省際邊界地帶需要進行中心城市建設。本文以湘鄂渝黔交界的武陵山區為例，分析了省際邊界中心城市建設的主要障礙。省際邊界中心城市應準確定位產業和功能，樹立系統觀念，加大基礎設施建設，爭取政策扶持。

[關鍵詞] 省際邊界中心城市 功能定位 路徑 武陵山區

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0109-04

[基金項目] 貴州省銅仁市科學技術局2013年銅仁市科學技術研究項目“銅仁建設省際區域性中心城市規劃與政策研究〔銅市科研（2013）9-10號〕”；2013年貴州省教育廳高校人文社會科學研究青年項目“貴州省農民政治信任實證研究”（項目編號：13QN040）。

[作者簡介] 王友云（1975 — ），湖南溆浦人，廈門大學公共事務學院公共管理專業博士，貴州銅仁學院公共管理學副教授，研究方向：政府改革與治理、區域公共管理；陳琳（1975 —），女，貴州玉屏人，貴州銅仁職業技術學院辦公室主任，研究方向：公共管理、辦公室管理。

目前，我國正在從國家層面啟動新一輪城市化建設。依托中心城市進行城市經濟圈建設是推進城市化的主要方略，也是我國改革開放以來城市化發展的主要方向。但是，我國的城市化、中心城市建設和城市產生的輻射力都主要體現在經濟發達地方，這些地區也因為城市化的積極推進而得到快速發展，如京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群。這些發達地方各地之間因原本就依托省會大城市和互相毗鄰而交往頻繁，奠定了較好的發展基礎，經濟協作易于進行，加上國家政策向發達城市群傾斜，使生產要素高度聚集而快速發展起來。在強調區域協調發展的今天，我國各省行政區邊界的交界地帶所構成的廣大區域，缺乏經濟合作，成為我國經濟發展的重要短板，這些地方因分屬不同省份，各行政區之間如何合作，如何推進省際交界地帶的城市化建設，是一個很值得研究的問題。本文選取湘鄂渝黔四省市交界地帶的武陵山區城市化定位和建設路徑進行分析，分析省際邊界中心城市建設，從而為省際邊緣地區探索城市化建設提供參考。

一、省際行政區邊界中心城市建設研究背景

（一）省際行政區邊界內涵與屬性

我國省際邊界線漫長，邊界地區面積大，陸路邊界線總長5.2萬千米，分布著849個縣市，占全國總縣數的39%，也就是說占了我國國土面積的1/3強?；诩蟹鲐氶_發模式的需要，我國共劃出11個省際邊界片區，這11個省際邊界片區由各省行政區交界地帶組成，具有省際邊界的共同特征。省際邊界區域大都是集老、少、邊、窮、庫于一體的地區，這些地方長期以來地處各省邊緣，各自為政，缺乏實質性合作。省際邊界地帶大都是革命老區、國家主要庫區和資源富集區，也是民族團結和諧區、良好生態區，是一種“富饒的貧窮”。雖然這些省際邊界地帶因管轄而分治，但這些區域各政區之間人文習俗相近，有一定的歷史淵源關系，山水相連，同處在大山大河的分水嶺，這些親緣地緣關系使這些地方的深層合作有了一定基礎，而且決定了合作的可行性。

（二）省際行政區邊界中心城市建設的因由

省級行政區邊緣地帶，因遠離各自省會城市，受省會城市的輻射和帶動極其有限。同時，這些省際邊界的各行政區因分屬不同省份，受行政管轄影響，省際邊界各城市的交往與合作便變得異常艱難，如何使省際邊界各行政區之間消除壁壘，走向合作，從而實現省際邊界區域經濟一體化發展，使生產要素向省際邊界中心城市聚集并達到合理分布，成為省際區域性中心城市建設理論分析和實踐建構的緣起和因由。省際邊界地帶人的觀念、行政生態、執行力水平等同發達地區有很大差別。因此，省際邊界地帶各行政區合作、市場化、城市化、中心城市建設的具體路徑不同于發達地區，應從省際邊界區域的實際出發，尋求合作的模式和中心城市建設的可行路徑。

（三） 研究區——武陵山區基本概括

武陵山區地處湘、鄂、渝、黔四省市行政區交界地帶，覆蓋范圍包括湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽市部分縣市，貴州銅仁市、遵義市部分縣市和渝東南地區11個市（州）71個縣（市、區），其核心區域主要是指湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、張家界市、懷化市，貴州銅仁市和渝東南地區。國土總面積為17.18萬平方公里，人口3000多萬人，30多個少數民族總人口約計1100多萬人。武陵山區集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，是全國跨省交界面大、少數民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區，也是我國的重要經濟協作區，是新世紀國家扶貧開發的重點區域和連片集中扶貧新模式的先行先試區。省際邊界地帶各城市如何進行戰略定位，達到功能互補，建設省際邊界區域性中心城市，真正構建能互相促進的省際邊界城市經濟圈，是一個重要現實問題，需從理論與實踐方面進行探索。

二、省際行政區邊界中心城市

建設主要障礙與功能定位

省際行政區中心城市是一個學術性稱謂，官方一般稱為省際邊界區域中心城市，目前學術界對省際行政區中心城市的研究尚少。省際行政區邊界中心城市主要指地處各省行政區邊界地帶組成的省際邊界區域內，各行政區政府所在地城市，省際邊界區域內各地級市州和較大區一級政府所在地城市。湘鄂渝黔交界的武陵山區省際行政區邊界中心城市主要有湖南的懷化、吉首、張家界，貴州的銅仁，湖北的恩施，重慶的黔江這六大城市。這些城市分布在省際邊界共同區域內，一向交往頻繁，處于同一層次和發展水平的經濟圈內，是整個省際邊界發展的帶動力，輻射到整個省際邊界區域的發展。如何準確定位各省際邊界區域中心城市的功能，使之不盲目惡性競爭，達到優勢互補，功能明確，真正做到“弱弱聯合”，由弱變強，實現共贏的局面，這是省際行政區邊界中心城市建設必須解決的問題。

（一）省際行政區邊界中心城市建設的主要障礙

我國省際邊界區域中心城市建設存在一些亟需解決的問題。

1. 各自為政，合作意識不強烈，由“行政區行政”導致“行政區經濟”。這些城市因分屬不同省份，受行政區管轄的影響，存在合作機制、體制、制度障礙，過分依賴自己省會的輻射力，不去尋求毗鄰地區的合作。但這些城市遠離各自省會，省城的輻射力極其有限，且因省際邊界城市大都是山地型城市，與省會通達不暢，加強省際邊際區域內各城市之間的合作就成為必然選擇。同時，省際邊界各城市之間存在合作的觀念障礙，甚至在省際邊界一些公共事務問題的解決上互相推諉，與鄰為壑。如清水江是武陵山區地跨渝湘黔邊界的一條跨界河流，經貴州銅仁市松桃縣流入湖南湘西州花垣縣，最后注入長江主要支流澧水，而清水江河流流域正是中國的“錳三角”區域，這條河流在上世紀末曾受到嚴重污染，其主要原因在于清水江上游的貴州松桃縣大力發展電解錳行業，錳礦加工致使下游的清水江湖南段受到嚴重污染，二省交界地區從官方到民間為此矛盾重重，直到成為嚴重問題由國家有關部門出面協調才得以解決。

2. 各城市功能定位不明確，盲目發展產業，整個省際邊界區域空間結構的分布不合理，區域整體性功能難以形成和發揮。如武陵山區六大城市均遠離大城市，卻都希望成為“大武陵經濟圈”的中心城市而展開惡性競爭。湖南懷化因其處于國家西南地區交通運輸樞紐位置希望成為武陵山區的經濟中心；貴州銅仁市委提出銅仁建設省際區域性中心城市的設想；重慶黔江被重慶市定位為區域性中心城市，成為渝東南地區經濟中心；湖南吉首和張家界都是武陵山區旅游中心；湖北恩施州也即將成為滬漢蓉干線上重要城市之一。各城市互相攀比，盲目競爭，最直接的后果就是導致基礎設施建設沒有發揮共享效應，空間布局不合理，沒有形成合理的區域空間結構，區域內產業趨同，重復建設多，各城市的特色功能不明確，定位不準確，互相弱化，沒有實現整體效應。

（二）準確定位省際行政區邊界中心城市功能

省際行政區邊界中心城市建設首要的任務是實現整個邊界區域合理規劃，這是構建省際邊界城市經濟圈的基礎。省際邊界區域交界面積大，分屬各省的地級市州區城市都是省際邊界區域中心城市的重點培育對象，只有培育和壯大好這些省際邊界區域中心城市，才能對廣大的省際交界區域產生輻射力和帶動力，才能引領整個邊界區域的發展，構建整個邊界區域城市經濟圈，實現抱團發展。省際邊際區域因其分屬各省，各行政區是互不隸屬的平行關系，各城市綜合勢力也不相上下，沒有任何一個省際邊界城市能主導整個省際邊界區域發展，并且省際邊界面積大而貧困，大多地處山地，必須遵循山地型城市發展規律，不能照搬發達地區城市建設模式，這些都決定了必須在整個區域培育多個城市中心，形成省際邊界區域多中心的空間治理結構。培育省際邊界區域多中心城市最重要的問題是以各城市特色進行產業分工，進行以交通為重點的基礎設施建設，通過交通干線串聯各城市組建邊界城市經濟圈，達到優化省際邊界空間結構和實現整合效應的目的。省際邊界區域各中心城市建設，應從自身特色出發，進行城市功能定位和產業分工，避免產業雷同，形成競爭有序規范、產業布局合理、城市定位準確的邊界城市經濟圈。如武陵山區各中心城市的功能定位應根據區域實情推動，區域內各城市應充分考慮自己的優勢，發展各自特色優勢產業，促進人口與產業集聚，最終形成“大武陵經濟圈”，共同服務于武陵山區這一省際邊界區域的發展。

三、 省際行政區邊界中心城市

建設實踐路徑探討

（一）樹立系統觀念，明確區域系統內各城市定位

省際邊界地帶因山同脈，水同源，人文習俗相近，雖然分屬各省行政區劃，但因親緣地緣因素而確屬一個不可分割的系統。在這個系統內，分布著各種生產要素，必須打破地區壁壘，充分發揮市場優勢，促使各生產要素自由流動，實現區域市場一體化。省際邊界區域系統內各城市應依據已有的基礎進行科學、合理、民主和現代化的統一規劃，從而形成明確的功能定位、產業定位和城市定位，這是建設省際區域中心城市的首要問題。只有形成功能明確和互補的城市經濟圈分布態勢，生產要素才能真正實現合理流動和分配，邊界各中心城市之間才能良性互動、和諧發展。

（二）加大基礎設施建設，實現合理的省際邊際區域空間布局

產業的發展、生產要素的流動，必須依賴順暢的交通，從而實現快速的物流，國內外發達的中心城市建設、都市圈、經濟圈和產業帶的形成，無不依賴發達的立體交通網絡。因此，必須加大基礎設施建設，實現合理的省際邊際區域空間布局，這是建設省際邊界區域中心城市、形成省際邊界城市圈的關鍵。省際邊界區域城市的發展必須依托交通干線形成邊界城市圈，突破行政區“藩籬”，實現邊界各城市的通達和區域深度合作。武陵山區中心城市建設，要依托交通干線，優化主體空間結構，實現內外暢達。應加快形成連接周邊四省市省會市府武漢、長沙、貴陽、重慶等的綜合運輸通道，同時加強與長三角地區、珠三角地區、長株潭城市群、武漢都市圈、成渝經濟區、黔中經濟區、北部灣經濟圈等重點經濟區的經濟聯系，構建“六中心四軸線”經濟帶格局。即形成黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁為武陵山區“六中心”，萬州—黔江—銅仁—凱里、宜昌—張家界—吉首—懷化—柳州、重慶—黔江—恩施—武漢、貴陽—銅仁—懷化—長沙為縱橫軸的“四軸線”主體空間結構。

（三）積極爭取國家政策扶持，推進中心城市建設

建設中心城市，實現城市繁榮，必須以一定的產業發展為基礎，應根據各城市的實際，發展特色優勢產業。省際邊界區域更多的是需要發展基于本地資源的特色產業，如旅游業、農產品深加工產業、基于本地特色資源的產業。省際邊界城市的產業尤其是第三產業基礎薄弱，這些產業的發展有國家政策和資金的扶持，才能做大做強。因此，不同于發達地區中心城市發展能依靠自身壯大的特點，省際邊界區域中心城市需要國家關懷，精心培育，才能由弱變強。國家應以各城市產業扶持為重點，以產業帶動就業，產生人口聚集，發揮聚集效應和規模效應，積極培育省際邊界區域中心城市的發展壯大。武陵山區是國家連片集中扶貧的先行先試區，在扶貧開發過程中，應積極進行城市化和中心城市建設，以先行先試為契機，積極爭取國家政策扶持，尤其是應爭取國家產業政策的扶持，積極培育武陵山區六大省際邊界中心城市發展壯大，從而帶動整個武陵山區域發展。

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