深化財政體制改革推動城鄉一體化發展

王志偉

摘 要：黨的十八屆三中全會將縮小城鄉差距，實現城鄉一體化建設作為實現全面建設小康社會的重要舉措。財政政策作為國家發展的指示器，在城鄉一體化發展過程中具有舉足輕重的作用。近些年，雖然在支農方面國家不斷加大財政資金支出力度，但受二元財政的影響，城鄉發展依然相對獨立，并沒有形成有效的一體化發展。文章在梳理現有財政支農政策的基礎上，結合新形勢下城鄉發展現狀，分析城鄉發展與財政政策存在不協調的原因，總結國外財政支農政策經驗與教訓，最后提出城鄉一體化發展的財政政策。

關鍵詞：二元結構 城鄉一體化 財政政策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-023-03

城鄉二元結構，是我國在歷史背景下長期形成的一種經濟模式，是我國邁向現代化的一個嚴重障礙。馬克思“城鄉關系”理論認為，在生產力的發展過程中，城鄉關系必然要經歷“依存、分離、融合”三個階段{1}。消滅城鄉二元結構，加快統籌城鄉發展，最終實現城鄉一體化，將是今后一段時期內我國發展的重點，是經濟社會步入現代化的基本要求，是解決“三農”問題的根本途徑，是建設全面小康社會的重要舉措。運用財政政策對農村經濟的發展進行行政干預，是大多數國家所采取的一貫做法。因此，在推進城鄉一體化動態發展過程中如何運用財政政策縮小城鄉差距，促進二者協調發展具有重要的現實意義和實踐價值。

一、我國推進城鄉一體化發展的財政政策梳理

近年來，為了加大強農惠農富農力度，政府制定出臺了一系列財政政策，在體制設計，資金安排，政策運用上有針對性地持續地采取了多項措施，較好的保障和助推了農業農村持續穩定發展。財政支農力度逐年提高，據統計，在2003-2012年期間，累計安排的“三農”支出達6萬億元，年均增長21.5%。財政政策支持的重點是提高城鄉融合協調程度，實現城鄉基礎設施建設以及基本公共服務軟、硬件均衡發展。通過政策引導加強政府發揮市場配置資源的基礎性作用，整合財政資金，主要集中財力支持“三農”發展，選擇農村最急需的若干領域，均衡區域差距，較好地改變財富過多向城市、向優勢地區集中的局面，提升財政資金的聚合效應，保障重大政策的兌現，重點項目的落實。

通過對我國支農財政政策的梳理，可以將其歸納為以下四個方面：（1）農業生產增收方面。以提高糧食產量、降低農業損失為重點，實施了加強農業綜合開發的農田水利設施建設、河流治理、水庫加固、土地治理、支持地方優勢特色產業發展、支持現代種業發展、支持“菜籃子”生產和支持農業生產救災、動物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災害防治等一系列財政政策。（2）農業稅費減免和補貼方面。自2006年取消了農業稅以后，健全省以下財政體制改革，促進農村生產關系的調整。為了提高農民的積極性，對市縣實施了獎補政策，加大了農業補貼力度，如農機購置補貼、農資綜合補貼政策等。（3）農村公共服務方面。為了縮減農村和城市教育、衛生和社會保障方面的差距，出臺了義務教育“兩免一補”、教師特崗計劃、薄弱學校改造計劃、學生營養改善計劃、中小學校舍安全工程、新農合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農保制度、廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋等財政政策。（4）農村扶貧開發方面。國家加大了農村扶貧的財政支持力度，據統計2010-2012年分別為1618億元、2272億元和2996億元。同時，通過財政補貼、貼息、稅收優惠等優惠政策，共同推進投融資渠道多元化，利用合資、參股、控股、BOT等方式，引導政府資金與金融資源和社會資金投入城鄉一體化發展建設。

二、我國城鄉發展現狀

國家和社會為推進統籌城鄉發展，投入大量的人力、物力和財力，促進城鄉經濟快步提升，農民收入得到大幅度提升，農村生活環境明顯改善、城鄉之間信息流和生產生活要素流互動加強、城鎮人口比例快速提高，二者協調發展關系得到了有效的緩解。具體表現為：推進城鄉基礎設施項目建設，實行統一的城鄉規劃，行政村公路、客車班車、自來水、電、電話、有線電視、寬帶實行村村通，農村義務教育實行免費，集中建設農村幼兒園，城鄉社保、醫保逐步并軌，實現養老新農保與城居保并軌，建設改造農村養老、衛生、文化機構，開展送科普、送書、送戲、送展覽下鄉活動。

但由于我國城鄉二元結構長期存在，并受優質資源集聚特點的影響，城鄉之間的差距呈現擴大的趨勢，城鄉發展不協調的問題也越發突出。由于受教育、房價大幅提升等不利因素的影響，那些由農民轉化為市民的人群，大多生活在城市底層。目前，全國共有2.6億農民工及其隨遷人員在城市以打工方式生存，受原有戶籍制度的影響，這一群體無法在城市中享受到公平的公共產品供給和就業機會，間接導致存在大量農村留守兒童，數量已超過6000萬。另外，城鄉居民在可支配收入、公共產品資源配置方面的差距也較大。在可支配收入方面，城鄉居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格爾系數一直保持在相對穩定35.8%～37.9%的范圍內；而農村居民家庭恩格爾系數雖呈現下降的趨勢，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城鄉居民家庭恩格爾系數仍相差3.1個百分點。

長期以來，由于我國在教育、醫療衛生、社會保障和公共基礎設施等基本公共服務供給方面，財政投入的城市傾向十分明顯，致使城鄉居民所享受的基本公共服務存在巨大差異。近年來，雖然政府加大財政投入，有效縮小城鄉基本公共服務供給的差距，但收效甚微。在醫療衛生資源分配上，醫療救助城市人均1027元，農村人均為895元；城市人均衛生費用2969.01元，農村人均為1055.89元；城市和農村的醫護人員和病床數量差距也很明顯。在教育方面，雖然各級政府在資金、政策方面給與較大的傾斜，辦學條件有了很大程度的提升，但與城鎮相比，農村教育表現為學校規模、師生比、專職教師合格率、升學率等方面與城鎮相比仍有很大差距。由于農村學校師資限制，教育科學體系缺失不健全，教學主要以學科教育為主，綜合實踐課程形同虛設，科學教學理念實現程度低，仍然以“灌輸”為主，學生的主觀能動性不能很好地發揮。農村學校執行撤銷并點后，因為需要住校等原因，增加了農村家庭的負擔，學生輟學率有所提高。據有關數據統計，分析我國大學生生源結構發現，1975-1979年出生的人口中，大學生生源城市與農村人數的比例為3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，這一比例達到5.5：1。這也說明，農村教育與城鎮教育還存在質的差距。

三、我國城鄉發展不協調的財政政策分析

根據對我國解決“三農”問題所投入的財政資金支持和城鄉差距的現狀的分析，可以發現，目前所實行的財政政策雖然在表面上緩解了城鄉差距，但沒有根本上解決我國城鄉發展不協調問題。財政支持農村發展和城市建設仍然是兩個并行體系，二者之間尚沒有進行必要的交流，現從以下幾個方面分析其主要原因及存在的問題：

1.宏觀政策側重城市發展。受二元經濟結構的影響，我國在制定各項財政政策時，優先考慮城市的需求，通過“剪刀差”等形式，對農村資源多取少予。在城鄉收支結構不對稱的環境下，城市主導了國家財政制度的建立，城市通過籌集功能吸引大量的國家財政支出及社會財力從農村向城市轉移，使得政府對城鄉的投入存在巨大差距。另外，國家通過再分配制度將統籌起來的財政資金主要投入到城市，進而加劇了城鄉差距擴大，這也是農村自身積累發展能力不足的原因之一。

2.城鄉差距現實加大差距擴大。由于長期存在的二元結構，使得城市與農村的差距存在固化效應。根據有關數據統計，2012年，農村居民消費與城鎮居民消費的比值約為1：3.5，人均消費比約為1：3.16，由此帶來的GDP的拉動力也導致城鄉地位的差距。因此，從整體上考慮，政府一定會加強城市的財政投資，使得城鄉在公共資源配置上的差距擴大，進一步加大了城鄉差距。按照這一思想，城鄉差距與財政支出不公的現象會循環往復下去。雖然政府加大農村的財政投入，但不能從根本上解決城鄉之間存在差距的問題。

3.農村剩余勞動力轉移成本分擔機制不清。我國積極推進戶籍制度改革，實行統一的城鄉戶口登記制度，但是我們不難發現已在城鎮就業和生活的農民仍不愿放棄農村戶籍轉為城鎮戶籍，呈現出“逆城市化”的現象。主要原因為政府、企業和農民擔負的轉移成本分擔機制不清，農民轉為城鎮戶籍以后，需要擔負更多的轉移成本，如衣、食、住、行和租房費用等，而相對于農村戶籍卻伴隨著政府多項惠農補助，農村土地大幅增值、集體財產入股分紅等多個收益。同時，城鎮企業要為農民工轉戶繳納相關社保、福利等，財務成本提高，企業意愿不足。雖然政府財政在推進農村剩余勞動力轉移投入力度不斷加強，但上述因素都在一定程度上阻礙了城鄉一體化發展{2}。

4.城鄉基本公共服務均等并軌困難。城市與農村的基礎公共服務存在較大差距，具體實現城鄉均等并軌還有很大差距。主要還是體制機制方面的原因，我國城鄉基本公共服務制度呈碎片化，不同的人群享有不同的內容、不同標準的基本公共服務。財政只能在現有的制度上增加有效投入，但是增加的財政投入也加劇了基本公共服務供給的不均衡化。同時，政府與市場邊界不清楚，政府在城市市場失靈時更多地承擔提供有效的公共產品和公共服務的責任，職能部門大包大攬，而使農村財政供給不足，擠壓了財政用于農村基本公共服務的資金。

5.城鄉產業結構支撐能力弱化。隨著改革開放的推進，我國三次產業結構發生了重大變化。但是，在城鄉一體化發展的過程中，第二、三產業發展不夠，產業支撐力不強等問題，導致城鄉經濟發展水平和產業結構不能適應快速的城鎮化發展，不能全部吸納農村勞動力向非農產業的快速轉移。第三產業發達是現代經濟的重要特征，發達國家第三產業所占比重一般在60%～70%左右，中等發達國家占比也在50%左右，而我國2012年第三產業增加值占GDP的比重為44.6%，仍與發達國家和地區有很大差距。城鄉產業的弱化也與財稅制度有一定的關聯性。地方政府一般傾向于發展財稅收益較高的產業，例如房地產，而發展工業需要較長的培育期，當期收益較少，政府投入大，短期內回報率低，這些因素最終導致城鄉產業結構虛化問題嚴重。

6.財政政策本身存在不合理因素。在解決“三農”問題資金不足的情況下，財政支出本身結構上也存在問題：（1）財政支出二元結構相對獨立。國家從宏觀上要縮減城鄉差距，解決二元結構，但是在財政支出上，僅僅是加大了對農村的財政投入。由于優勢資源的集聚效應，如果不建立起城鄉之間相互聯系、交流的平臺，對農村的財政支出再大，也不會改變城鄉差距的現實。（2）財政支農結構有偏差。在農業基本建設支出方面，非建設性支出和事業費比重較大，在事業費中，人員工資的比重逐年增加，而業務經費的比重下降，在基本設施建設上，對于投資規模大、收益受眾廣的水利工程、生態養護投入較大，而對于小型水利工程、科技基建等直接改善農民生產環境的投資較少；對于新建基礎設施投入較大，而對于原有基礎設施的維護、改造較少。（3）財政支農形式單一。我國財政支農主要依靠直接補償及少量以獎代補的形式支出。引導作用不足，以及大量農村資金通過信用合作社等渠道外流，加劇了城鄉發展差距。（4）農村公共產品供給不足。我國現行的涉農財政政策大多采取中央與地方按比例承擔的原則，其中農村承擔較大比例，例如義務教育方面，中央承擔2%，地方承擔98%。而1994年分稅制改革、2006年免除農業稅等一些列稅收政策調整后，使得農村的本級財政收入銳減，使得農村財力大幅度下降，進而導致農村公共產品財政資金投入不足，制約農村經濟的發展。

四、國外財政支農政策經驗與教訓

自古以來，農業就是各國關注的基礎產業，發達國家根據對農業發展的目的不同，采取不同的財政政策。由于各國的環境、政策執行等問題的約束，政策實施效果不一。分析國外的財政支農政策，有利于我們比照自身，加快解決“三農”問題。為此，筆者對財政支農效果較好的美、日、德和效果較差的巴西進行比較分析。

1.國外對農業發展的目的。根據重要程度可以歸納為三個方面：（1）提高糧食的產量和質量。這是各國大力支持農業發展的根本目的，也是農業發展的立業之基。由于各國社會經濟的發展程度不同，財政支持的側重點也不同。例如，美、日、德等發達國家側重于糧食質量的提高，因此在農科科技方面財政資金投入相對較多；而巴西等發展中國家則側重于糧食數量的提高，因此，在農業防災減災方面財政資金投入相對較多。（2）提高農民群體的收入水平。城鄉之間收入的差距在所有的國家都存在，大多數國家都選擇了加快農村剩余勞動力市民化轉移的速度，進而提高農業生產者的人均經營范圍。同時，政府通過財政直補等多種形式降低農業生產成本，提高農業生產者的收入水平。（3）加強對公共服務設施和環境的財政投入。根據經濟發展實力，對城鄉公共服務和環境保護的投入力度也不盡相同，發達國家城鄉間公共服務差距較小，生態環境保護較好，例如德國的巴伐利亞；發展中國家則相對差距較大，環境破壞嚴重，例如巴西。

2.發達國家成功經驗。通過對美、日、德等國家的財政政策研究分析，發現這些國家重點在以下幾個方面利用財政等手段對農業生產進行投入。（1）發展農業規模經營。通過財政政策的引導，使得農業用地相對集中，進而提高農業機械化率，利用城市的吸納作用快速轉移農村剩余勞動力。（2）對產業布局進行整體規劃。利用財稅政策的引導，吸引和鼓勵工商業向城市郊區和偏遠地區轉移，提高農村剩余勞動力的就業，提升當地的消費水平和促進農民收入增收。（3）重視農民的職業技術教育。美、日、德等國家，都積極利用國家財政政策支持農村職業技術教育的發展，提高農民的技能和素質，既推廣了農業生產的技術，又提升了農民對城市的適應能力和競爭能力。例如美國的“工讀課程計劃”、日本的“產學合作”、德國的“雙元職業訓練制度”。（4）提高農民收入，建立統一社會保障體系。發達國家大多鼓勵農民積極發展非農產業，對農民生產進行直接補貼，以提高農民的收入，降低因收入差距造成的社會問題。例如，日本每年投入的基礎設施建設就高達11000億日元。同時，利用充足的國家財政，建立農民和市民等同化的社會保障體系，如城鄉統一的失業保險和養老保障、醫療保障等。

3.發展中國家的教訓。雖然巴西政府采用財政支出等手段，以期望縮減城鄉差距，但通過對巴西國內現狀的分析發現，這些政策的投入沒有發揮應有的效應。其主要原因在于：（1）通過財政投入等政策，集中土地經營，但集中程度過高，出現大量失地農民，影響社會穩定。（2）工業化、城市化發展不匹配。政府雖然通過土地集中經營，并利用財政等相關政策將農村大量剩余勞動力轉移到城市，但由于城市化過速，工業化相對落后，無法消化大量的剩余勞動力，使得轉移農民生活更加落破、國家財政對這些轉移人群的教育支出也相對較少，加大了他們失業的風險。（3）社會基礎建設不健全。國家對城市發展的整體規劃，特別是基礎設施建設、低收入人群的社會保障等沒有形成很好的規劃，國家財政資金相對緊張，無法快速解決這些問題，使得城鄉差距進一步加大。

五、我國城鄉一體化發展的財政政策調整路徑

完善財政宏觀調控體系是一個復雜的系統工程，針對上述問題，借鑒國外經驗與教訓，建議從以下方面推進我國城鄉一體化發展的財政政策體系的構建。

1.支持農村經營體制創新，為城鄉一體化發展激發農村內生動力。加快縣域經濟結構調整是我國經濟結構優化的重要內容，也是緩解城鄉二元經濟分化、提高農村農民收入的必要手段。要大力發展縣域特色經濟、民營經濟，提升產業層次，培育品牌優勢，為全縣經濟社會建設提供了強大的財源保障。要依靠縣域自身的資源優勢，鼓勵企業帶動農戶生產農產品原材料形成產業鏈，把產品加工業做精做細，增加產品科技附加值；扶持行業龍頭企業和骨干企業，加大開發力度、多創省級以上品牌；建設特色產業園區，以特色升層次，以特色創品牌，樹立園區新形象，形成市場新亮點。加大財政對農村合作經濟組織的扶持力度。要通過財政貼息、政策性信貸、保險、稅收優惠等金融與財政手段，增強農民合作社的競爭能力。

2.提高財政資金的使用效益，促進增加農民收入。中央和地方各級政府應該對現有的涉農財政資金進行整合，改變多頭支出、政策混亂的格局。為避免有限資金過于分散，無法達到“以點帶面”的效果，應該對財政投資項目進行合理規劃，在農村路、電、水等基礎設施上進行重點投入，帶動周邊產業的發展。財政支出渠道梳理、分類后，完善財政支出投入機制和監管體系。建立涉農資金績效管理機制，實現資金支出的各個步驟都有具體的考核指標，形成“用錢必問效、無效必究責”的資金管理模式。充分發揮財政監督、投資評審等作用，積極借助審計、紀檢、中介機構、新聞媒體等力量，切實加強對各項強農惠農政策落實情況的監督。豐富財政支農的方式方法，在農業直補的基礎上，靈活運用貸款貼息、以獎代補、融資增信、承擔項目等方式，更好地發揮財政資金的引導、扶持、放大效應，撬動社會資金支持城鄉協調發展。

3.建立公平的公共產品供給機制，為城鄉一體化發展做實托底保障。在財權上，建立穩定的地方政府財政收入來源，在財政預算模式上實行全口徑預算，降低事業性支出的規模，節約非農生產成本。在事權上，要圍繞農村教育、醫療、社會保障等領域展開公共產品供給，將責任下放至縣、鄉級政府負責。公共產品供給要分類、分階段完善。我國財政支農規模遠遠低于城鄉統籌的需求，各級政府應該對本地區現階段的城鄉統籌工作進行合理規劃，保證重點工作的資金需求。著手在義務教育、基本養老金、公共衛生、食品安全、環境保護、公共安全等領域，擴大中央財政支出責任，增強省級財政對轄區內的統籌責任。注重設計科學合理的激勵約束機制，避免資金浪費的現象發生。

4.構建和完善地方稅體系，形成有利于城鄉一體化發展的稅收制度。構建地方稅體系，是一個動態的歷史過程。建議將增值稅劃歸中央，在零售環節開征銷售稅，將其作為地方稅種，有利于改變地方政府干擾企業生產經營、盲目追求擴張的現狀，促進產業結構調整。將消費稅劃歸地方，征收從生產環節調整到消費環節，合理調整征稅范圍和稅率結構，引導理性消費和發揮調節收入分配的作用。拓寬資源稅征稅范圍，適當提高稅率，加快從價計征方式改革，使之作為省級政府重要稅種。盡快建立房地產稅制度，使契稅和房產稅成為地方稅潛在主體稅種。加強輔助稅種建設，重點是修訂或開征城建稅、環保稅、社保稅、教育稅四大特定稅種，完善印花稅、車船稅及地方特產稅等零星稅種。適度賦予地方稅權，對稅源零散、納稅環節不易掌握和具有明顯地域特征的地方稅，在保證國家宏觀經濟政策暢通前提下，由省級政府制定稅收基本法規，擴大地方稅權空間，提高地方調控能力。

5.建立以一般性轉移制度為主，專項轉移支付為補充的轉移支付體系，實現基本公共服務均等化。合理確定轉移支付形式，減少專項轉移支付，完善均衡性轉移支付增長機制。提高均衡性轉移支付規模和比例，進一步均衡地區間支出水平，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度，既可以引導地方政府減少干預經濟的行為，也能較大程度地給予地方可自主支配的財力空間，提高財政資金的使用效能。甄別、清理、規范專項轉移支付項目，將現有的專項轉移支付項目進行整合，歸并重復交叉、使用方向一致的，取消到期項目、新形勢不需設立的項目。借鑒國外經驗，探索建立科學規范的縱橫交錯的轉移支付模式，將有利于縮小地區間差距，協調地區間的發展。增強專項資金的分配透明度，在公平分配的同時體現激勵性，調動地方政府的積極性，形成良好互動機制。完善轉移支付的績效考評機制，根據考評結果，相應增加或扣減地方轉移支付規模。

6.改革完善相關配套政策體制和運行機制，為建立現代財政制度提供堅實保障。在憲法中進一步明確中央和地方財力與事權相匹配的基本框架，奠定政府間財政關系的基礎。加快研究出臺政府間關系法和轉移支付法等相關法律法規，為政府間財權、支出責任劃分以及對下轉移支付提供法律依據。推進地方政府性債務融資管理制度和風險管控體系的構建，建立健全地方性債務管理的法律法規以及“借用還”與“權責利”相統一的債務管理制度。實施農村土地制度改革，大力推行土地股份制，積極推動農村土地承包經營權合理流轉，促進農業規模化、產業化經營。建立農村金融服務體系，要全力支持“立足農村、服務三農”的村鎮銀行、社區銀行的發展，積極利用財稅政策大力支持農村地區金融市場的發展，滿足農村和農業發展的資金需求，增強城鄉一體化的發展合力。

注釋：

{1}白永秀，王頌吉.馬克思主義城鄉關系理論與中國城鄉發展一體化探索[J].當代經濟研究，2014（2）

{2}樓繼偉.財政改革發展若干重大問題研究[M].經濟科學出版社，2014

{3}蘇明.我國城鄉發展一體化與財政政策思路[J].財政部財政科學研究所研究報告，2013（8）

{4}賈康，劉薇.深化財稅體制改革推進城鄉統籌發展[J].經濟要參，2010

（作者單位：財政部財政科學研究所博士后流動站 北京 100142）（責編：呂尚）