日本兒童福利發展及啟示

馮博

摘 要：日本《兒童福利法》出臺，是兒童福利政策的開始，經過幾十年的發展、完善，形成了獨特的兒童福利結構。國際上把日本作為特殊的日本型福利國家研究。文章分析論述日本兒童福利政策多元化相互補充的主體，以母子一體的福利對象，強有力的法律支撐，細致、完善、普惠型的特點對我國兒童福利發展的啟示。

關鍵詞：日本 兒童福利政策 中國 兒童福利

中圖分類號：F061.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-100-04

一、日本兒童福利政策的確立

第二次世界大戰以后，以日本戰敗終結，既存的國家體制從根本上顛覆，主權在民的民主主義國家體制普及。日本的經濟蕭條，國民生活困窘、苦不堪言，大批兒童流離失所，各地流浪兒相繼增多。為了維持生計，偷盜案件四起，不利于社會的穩定、經濟的發展。另一方面長時期的戰爭下導致社會勞動力嚴重不足，為發展經濟大量的童工被征用，保護兒童權益的問題愈顯得重要。日本也就在此時才真正地形成與確立了兒童福利保障制度。1947年《兒童福利法》的出臺，兒童福利的理念及兒童養育的責任在法文中做了明確的規定，兒童的基本權利和國家、國民保護兒童所應盡的義務也做了相應的規定。《兒童福利法》是日本歷史上第一部兒童基本法，由此拉開了兒童福利政策的序幕。《兒童福利法》界定了兒童的概念，明確了政府的職責以及確立兒童保護權利的內容。

二、日本兒童福利政策的發展

（一）兒童福利觀的變遷

日本兒童福利觀的變遷大約包括三個階段：明治以前，明治后到第二次世界大戰結束和戰后面向21世紀的現代。

中世紀封建社會的兒童觀，主要是基于以士農工商身分制為主導的社會規范，和以家庭中父親作為家長絕對權威的世襲制度，由這樣的社會觀念和社會關系所支配。換句話說，孩子是上天賜給的，孩子對自己的父母要絕對地服從，孩子在對待父母以及封建諸侯必須具有忠孝義務。他們的孩子對待自己的下一代也采取同樣的方法。

到日本明治時期，迎來了從鎖國走向開放的文明化，明治政府開始導入歐美各國的政治、文化、社會各方面的制度，國家體制開始逐步健全。為了進一步增強國力，確立了以天皇為中心的殖產興業、富國強兵的國家體制。在這樣的社會背景下，開始把兒童看做國家國力增強的社會資源和未來國家的主人，通過對兒童教育的投入，努力培養他們成為具有精忠報國思想的國民。同時受到歐美社會思想影響的石井十次等多數民間人士們從人道主義的立場出發，積極從事對棄兒、少年犯以及病患兒童等進行人道主義的救助。

但是在第一次世界大戰（1914-1918）、世界經濟恐慌（1929）以及第二次世界大戰（1939-1945）等波及半個世紀的世界動亂期間，日本從大正民主思潮倒向了軍國主義思想教育，國家把兒童的生命變成了皇軍士兵以死報效天皇的手段。在第二次世界大戰日本戰敗后民不聊生、百廢待興，為大力發展國民經濟，面對勞動力短缺的現狀下，大批兒童走上被雇用者的道路。由此引發兒童在社會中的各種問題日益凸顯出來，保護兒童的權利與義務亟待解決。

（二）兒童福利的發展

日本兒童福利政策是從第二次世界大戰以后針對流浪兒、孤兒而展開的保護措施。最初在1945年政府制定了《戰災孤兒等保護對策綱要》，1946年制定《流浪兒童及其他兒童生活保護法》。由于這兩項政府制定的保護對策奠定了基礎，1947年正式頒布了《兒童福利法》，是日本歷史上第一部兒童保護基本法。其中規定了18歲以下便是兒童，整個國民都應為兒童的健康成長提供相對應的保護措施。即所有的兒童都理應受到保護和關愛，并平等地享受生活保障。在這部法中首次提出了國家與地方公團都有責任和職責保護兒童的健康成長。1989年聯合國第44期大會中頒布的《兒童權利條約》，使兒童福利理念得以重新認識。最早在1959年聯合國采用的兒童權利宣言中對兒童的監護人和地方民間團體作了定義，要求地方行政機關及政府努力保證兒童權利得以實施。這一宣言得到所有聯合國成員國的認可，同時各國根據該條約制定和完備了各自的國內法。基本內容是：兒童作為家庭與社會權利的主體，有權發表個人的意見、觀點、思想、宗教等自由；并且兒童作為具有獨立人格的市民而存在；政府和國民有義務積極推進、保障上述宗旨的實施。

《兒童福利法》之后，與兒童、家庭福利相關的各種法依次產生。即《教育基本法》（1947），《學校教育法》（1947），《少年法》（1948），《少年院法》（1948），《優生保護法》（1948，1968年改為《母體保護法》），《生活保護法》（1950），《母子福利法》（1964年，1981年改為《母子及寡婦福利法》），《特別撫養補貼支給等相關法律》（1964），《母子保健法》（1965），《勤勞青少年福利法》（1970），《兒童補貼法》（1971），《勤勞婦人福利法》（1972年，1997年改為《雇傭中男女機會均等及確保其待遇的相關法律》），后來又出臺了《育兒假期、對家庭育兒勞動者的福利相關法》（1995），《防止兒童虐待法》（2000）等等。

在制定這些法律時，包括綜合立法的《兒童福利法》在內，主要考慮兩點：其一，在實現兒童福利法上，要能適應時代和社會的變化；其次，這些法律不僅顧及到福利對象兒童，同時還要明確在以母親為中心的家庭結構上國家所應負的責任。

三、日本兒童福利的特色

（一）兒童福利以津貼的形式體現在家庭生活中

眾所周知，傳統的日本是一個以性別分工來體現社會責任的國家。一般的日本企業大都是終身雇傭制，非常重視團體合作精神，一旦確立了雇傭關系，受雇傭者和他的核心家庭成員都成為企業的必要組成部分。企業在給與雇傭者的工資所得中，連同支付配偶所得控除，家庭津貼，家族成員被撫養者的社會醫療保險。首先，孩子在母體過程中，各個地方有不同的醫療補助各項檢查；其次，孩子在出生時會得到政府補貼的育兒一時金，截至2013年每個新生兒得到的育兒一時金為42萬日元（折合人民幣大約2.7萬元），這一費用和醫院生產費用基本持平；再次，日本政府在1972年開始發放兒童津貼，2012年修改了兒童補貼政策，把兒童津貼提高到從出生起到15歲的第一個3月31日為止，每個兒童在0-3歲之間每月領取1.5萬日元（相當于大約945元人民幣），3歲和3歲以上到大概初中畢業15歲，如果一個家庭中前兩個孩子，可以領取每人每月1萬日元的兒童津貼（相當于大約630元人民幣），從第3個孩子起，每月可領取1.5萬日元兒童津貼。針對只有母親養育的單親家庭兒童，兒童津貼發放到18周歲。還有，低收入的就學兒童家庭會有相應的就學減免、支援生活扶助。障礙兒童會得到特殊的撫養津貼；最后，各企業在發放工資時也會補貼有孩子的家庭每人每月1萬日元。

兒童補貼大致分為∶（1）兒童型津貼。考慮到由于兒童數量的減少導致的人口高齡化，1972年開始實施以第三個孩子之后的兒童為對象進行的國家補貼，后來發展為對所有的兒童進行補貼。補貼期間也從兒童出生開始到接受義務教育之前為止。最近的補貼形式就是前面所介紹的2012年修改的兒童津貼；（2）兒童撫養補貼。由于單親母子家庭的增多，在1961年開始實施兒童撫養補貼。該補貼不僅僅適用于失去父親的單親母子家庭，同時包括父親有嚴重的身體殘疾或者父親生死不明的家庭。母親或者母親以外的人監護可以接受該補貼的補助；（3）特別兒童撫養補貼。主要以精神發育遲緩和精神或者身體有殘疾的兒童。他們在日常生活中不能自理并且需要特別照顧，年齡未滿20周歲的；（4）殘疾兒童福利補貼。主要以精神或者身體嚴重殘疾并在日常生活處于一直需要護理的狀態，20歲未滿的兒童為補貼對象；（5）特別殘疾者補貼。精神或者身體具有嚴重殘疾，日常生活處于一直需要特別護理，20歲以上人員為對象，該補貼不包括在退休金中。

（二）日本兒童福利覆蓋面廣、各個方面涵蓋到位

日本的兒童福利政策適用于所有的日本國籍兒童以及有合法在留資格，一切無論國籍、種族在日本生活的兒童。日本的兒童福利政策涵蓋在生活、就醫、教育等方方面面。

諸如就醫療方面，各個地區有不同的兒童醫療政策。小學或者小學入學前醫療上有住院金返還政策，門診有就診免費或者象征性的收取幾乎可以不計的醫療優惠政策。以靜岡縣掛川市為例，加入國民健康保險的人在小學就學前入院免費，門診費一次500日元（約31元人民幣），一個月內第5次以后的門診就診是免費的。就學后的兒童入院或未成熟兒等大病醫療都有醫療金返還制度。每個城市兒童就醫福利不同，也不乏有很多城市門診就醫完全免費。

（三）日本兒童福利政策是以在中央、地方、民間多元化輔助模式下相互補充

日本根據兒童相關的各種法律和政策主要由厚生勞動省（相當于中國的勞動部）來承擔公眾責任作為執行的國家行政機關進行具體的運營實施，同時在各地方政府中管理兒童、婦女、家庭福利的各部門和科室承擔具體執行職能。為了廣泛地推廣兒童家庭福利，并在各都道府及指定市兒童福利審議委員會負責兒童福利行政的咨詢，市町村和特別區可以任意設置辦事機構。

1.兒童相談所：兒童相談所主要具有以下四個職能。第一，接受來自管轄區域內兒童的父母及其他人對于養育兒童的各種問題的咨詢；第二，對接受咨詢的兒童和家庭，在醫學、心理學、教育學、社會學以及精神醫學等角度進行專門診斷，作出綜合判斷的職能；第三，基于診斷結果提供解決方案和指導；第四，必要的時候提供兒童緊急避難和短期保護職能。

2.福利事務所：福利事務所在兒童家庭福利上的主要工作在于努力掌握兒童及孕婦福利的實際情況，同時對咨詢內容進行必要的調查，進行個別的或者團體指導。

3.保健所：保健所在關于兒童家庭福利工作上，主要是對應于6個月、1歲半、3歲各年齡段的兒童健康檢查。而且根據健康檢查的結果，必要的情況下進行保健指導。不僅對身體殘疾人進行療育指導而且利用保育所的兒童福利設施進行營養改善及其他保健衛生上的幫助和指導。對提高母性的尊重及保護與加強乳幼兒的健康，從2000年至今全國設立了594所保健所及市町村設立1630所保健中心，發行母子健康手冊、母子的健康診斷對其進行徹底的保健指導，并確保安全分娩等得到了重點的執行。

4.民生委員及兒童委員：為了推進兒童福利，在市町村設置了義務的兒童委員（兼民生委員），由他們對區域內的兒童和孕婦生活環境狀態的掌握，進行援助和指導。兒童委員的另一個作用是通過兒童相談所和福利事務所等行政機關的協作，使得地方福利政策能得以正常貫徹（如圖1）。

（四）以母子一體為共同的福利對象

兒童福利政策不僅僅是為了扶助兒童，還應該包括以母子為核心的家庭成員。對于有工作的母親在育兒方面，做了育兒休假及雇傭環境的調整；在工作中托兒設施的改進；為了育兒退職和再就業的支援；雇傭勞動時間的縮短或彈性工作時間的推行；多樣的保育服務實施；低齡兒保育、延長保育、一時保育的擴充以及保育所多機能化的調整；增加學后兒童的保育對策以及地域性的母子保健醫療體系的施行。以上這些都是1994年12月各部提出的《關于今后育兒支援基本方向的政策》俗稱“天使計劃”。1999年12月政府更進一步補充了天使計劃，提出《少子化對策會議》。2000年年初到2004年的《重點推進少子化對策的具體實施計劃》，這就是俗稱的“新天使計劃”。進一步對保育服務做了擴充，例如低齡兒（0-2歲）保育所的擴大，；在宅育兒支援的推進；體驗活動情報和機會的充實；兒童教育環境的實行；育兒安全生活環境、游戲環境的確保等等。所謂的“天使計劃”，“新天使計劃”補充了母親育兒過程中無論就職，還是在宅生活的各方面。

（五）法律和法規的多樣性、細致性、全面性

日本對未成年人生活在法律、法規上進行多樣化、細致全面的保障。例如《少年法》《學校營養午餐法》《勤勞青少福利法》《感化法》等等。這些法律基本涵蓋了生活與教育各個方面。

總之，日本兒童福利起始是借鑒了歐洲高福利的基礎上結合自身特點構建而成特殊的“日本型福利特征”。它是以家庭為主體，歐美福利以高福利、高稅收為特點，日本為了避免國民對國家的強烈依賴，福利政策的出發點從“自立”開始，由此形成的兒童福利化模式是多元化供給型，國家在兒童福利模式中扮演的角色為指導、咨詢與監督，由各級兒童規劃部門協助合作。

四、我國兒童福利的現狀

（一）兒童基本生活保障

我國最早是從農村五保和城市低保涵蓋兒童生活最低保障的，而且救助水平比較低，范圍最初也只是將孤兒保護其中。2006年起民政部開始實施兒童福利機構藍天計劃，國家資助一些地級以上城市開始新建、改建、擴建兒童福利機構。2007年藍天計劃也被納入了“十一五”規劃。到目前我國也基本實現了地市級擁有兒童福利院的目標。

（二）兒童教育、文化方面保障

從1986年我國正式確立九年制義務教育以來，兒童教育保障不斷改進但仍有很大不足。2002年全部免除農村義務教育的學雜費、書本費。到2008年全國范圍的免除義務教育各項雜費，這是教育方面很大的改進。2010年流動人口的子女平等接受義務教育以及參加升學考試被納入教育改革的重點工作。以及一系列出臺的針對殘疾兒童的教育扶持政策，這些都是我國兒童教育不斷改革的舉措。但在早期教育和特殊兒童教育方面仍存有較大的福利空白。

文化方面，我國普遍建立少年宮、各級圖書館、博物館、美術館，各級地方政府出臺相應的兒童優惠政策，但由于文化活動滯后性，仍有很大的空間需要改進以適應經濟形式的發展。

（三）兒童公共設施方面

我國時至今日在兒童公共設施方面遠遠落后，從2008年奧運會前后，我國雖然在一線城市公共場所提供和改善了兒童設施環境，但絕大部分場所并未改造。兒童公共資源環境比較落后。

（四）母嬰醫療衛生政策

我國縣級以上普遍建立了婦幼保健醫院，也已經普遍實現了婚前檢查與婚前保健制度。2009年實施增補葉酸預防神經管缺陷項目開始，每年已為廣大懷孕婦女免費增補葉酸獲得階段性成功。兒童健康方面，免費疫苗接種廣泛普及，幼童死亡率明顯降低。近年來，母乳喂養方面我國政府也逐漸重視并保護大力支持。

（五）兒童發展方面政策

我國兒童福利政策應該惠及全體普通兒童，我國對單親家庭的兒童福利沒有明顯改觀，為了保障兒童身心健康發展，針對未成年人犯罪，我國在部分地區采取了專業社會工作服務，以及民間發起的特色社區矯正應該更深入。

國務院《中國兒童發展綱要（2011-2020）》中增加了“兒童與福利”獨立一章，從國家整體制度上確定了擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向普惠型轉變的目標。尤其是近年來，兒童福利得到了很高的重視及落實。近幾年的《中國兒童福利政策報告》著重提出“讓兒童優先成為國家發展戰略”，“兒童夢托起中國夢”并進行了多方面政策性設計建議。其中最重要的是，兒童養育責任需要由家庭向國家轉移，應該建立以津貼為主，較為獨立的兒童福利制度。從2011年國家實施的農村學生營養計劃；大病中白血病、先心病的免費醫療；《校車安全管理條例》等正式出臺，說明兒童基本生活的食品與出行安全開始正式受到關注。《中國兒童福利政策報告（2013）》總結我國兒童福利政策的發展呈現出兒童福利津貼開始由困難特殊型向普惠型發展；中央財政安排孤兒基本生活保障補助資金24.3億元，惠及全國61.6萬孤兒逐步向事實無人撫養等困境兒童延伸；普惠型的專項補貼制度進一步深化；27個省市落實啟動學前教育資助制度；一系列兒童權利受侵害的事件，引發了兒童福利制度反思并推動其政策進步，促成了幼兒園師資規范、校車安全、收養制度等領域政府做出積極行動和有效回應；政府購買服務推動兒童公益專業化發展，2012年獲得中央財政支持的兒童類服務項目102個，項目資金5700萬元。

五、我國兒童福利存在的不足

從政策層面上，我國構建了兒童福利體系的基本框架，并在此基礎上全面推進發展。由于我國整個福利事業起步較晚，在兒童福利方面存在不良的滯后性反應。

（一）兒童福利政策范圍狹窄、制度缺憾，缺少一套完整法律體系

迄今為止并無普惠型的兒童福利，制度缺陷、各級投入不足。兒童保育、兒童設施等方面供給不足，社會服務空白嚴重，缺少強有力的法律法規作為兒童福利發展的支撐保障。雖然在《民法》《刑法》一些法律法規中涉及到兒童，但迄今為止并沒有一套單獨的兒童法律體系。尤其是由于網絡時代的普及，信息技術對稱化，近些年很多虐待兒童事件被曝光，層出不窮。虐待幼童案、猥褻幼童事件在各地不斷上演。建立完善的兒童虐待猥褻法替代性監護與懲治制度出臺，獨立的兒童保護與懲戒體系非常必要。

（二）兒童福利結構需要多方面構建與完善，兒童福利制度安排缺位

我國兒童福利方面針對各種特殊兒童保護救助滯后。例如，托兒機構建立，兒童健康服務的提供，對于障礙兒童的各種救助缺失。2011年我國0～14歲的人口占據總人口的16.5%，達到2.22億人以上，現今的兒童福利滯后狀況需要多方面的完善，確立福利與國民經濟有效同步。我國困難家庭、困境兒童、問題兒童數量增加。現實社會缺乏一個根本的兒童福利制度安排。

（三）公共投入不足，國家責任界定不明確，兒童津貼補助制度幾乎空白

兒童福利方面公共投入不足顯而易見，兒童福利在我國主要表現為“嵌入式”形式，體現在社會福利的各個方面，卻沒有相應的獨立體系。現有的兒童福利除了公共救助式，并沒有完整的國家兒童津貼項目。

六、對我國的啟示

根據《中國兒童福利政策報告》近些年的顯示數據結果表明，雖然我國開始逐漸的加大重視并逐步落實保護兒童一系列的物質與精神領域問題。但是事實上兒童福利方面與我國快速發展的經濟相比較，仍有太大的不和諧性。中國正在實施面向未來發展的10年《兒童發展綱要》，綱要致力于讓中國全體兒童保障享受更多的兒童福利。北京師范大學中國公益研究院副院長高華俊代表研究院發布的《中國兒童福利政策（2013）報告》指出：由于綱要中“兒童優先”原則決定了兒童福利的“兒童夢”是“中國夢”中不可缺少的一部分，倘若“兒童夢”不去實現，便不足以托起全中國人民的“中國夢”。我國兒童福利遠遠落后于正在快速發展的國家經濟，和先進的國家兒童福利政策相比較，我們的兒童福利仍需要很長的發展改進過程。

（一）加快兒童保護和育兒扶助的法律法規建設

日本《兒童福利法》出臺后，各種法律法規政策輔助補充，細致、全面性的特點值得我國借鑒。對我國近年頻頻出現的校車事故問題、非法創辦幼兒教育機構問題、幼兒教育高收費問題、學校膳食問題、拐賣婦女兒童問題、兒童就醫問題等，雖然這些問題一部分出臺了管理條例，但我國仍然沒有諸如《兒童福利法》此類法的支撐。兒童是國家的未來，民族的希望，對于出現的兒童問題應給予規范性懲戒和嚴厲整治。

（二）納入母親、兒童為一體的福利對象，確保母子共同權益

中國兒童福利報告指出，兒童養育不單單由單個家庭的責任，而且應該向整個國家轉移，兒童養育問題應該是全國以及全民族共同承擔的責任。我國針對的單親困難兒童的福利并沒有明顯的改善。兒童福利不僅應保護兒童，也應該確保育兒角色中母親的正當權益。例如，營造公平的產假；完善就業與再就業環境；提供安全的育兒生活環境；擴大育兒生活的援助范圍和援助方式等。

（三）建立兒童福利行政體系，權責分明有效的中央、地方、民間相互補充的多樣性管理分工模式

我國應該在兒童教育，醫療方面明確職責，有效管理分工。兒童福利應由中央到地方囊括，省級——地市——縣級——行政——社區，級級指導、監督。中央和地方加大兒童教育的監管，管理學前兒童教育的高收費狀況、生活環境安全、提高教育質量。讓整個社會在協助的狀態下，有效保護兒童權益的正當實施。

（四）拓寬兒童福利的資金來源，提高兒童福利的覆蓋面和福利多樣性形式

單一的福利資金來源造就了公共財政負擔。擴寬資金來源，有效服務于兒童福利政策的實施。提高兒童福利政策的覆蓋面，使得全社會所有兒童能夠健康成長，在醫療、教育、生活中得到基本的保障。

（五）以兒童夢托起中國夢，加快鞏固困境兒童福利向普惠型兒童福利的邁進

兒童是未來發展的希望，只有正當保護兒童權益，讓兒童健康成長才是一個國家、一個社會、整個民族的希望。我國的經濟快速發展，更應該投入與完善兒童福利，加快兒童福利型從困境向普惠型邁進，由孤兒——特殊困難——一般家庭困難兒童——整個兒童的擴展（如圖2）。兒童保障全社會廣大兒童的生存與生活環境，這正是真正體現一個國家民主、富強的表現。

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（作者單位：山西省社會科學院社會學研究所 山西太原 030006）

（責編：賈偉）