關于我國中小學法人章程建設的思考

劉然

一、我國中小學法人章程內涵及其價值

1.學校法人章程的內涵

所謂“章程”亦稱作“法人章程”，是指一種組織或社團經特定的程序制定的關于組織規程和辦事規則的法律文書，是一種根本性的規章制度，且有其自身的特點。首先，章程作為一個組織或團體的基本綱領和行動準則，它在一定時期內會較為穩定地發揮其作用，且其自身也保持相對的穩定，因而章程具有一定的穩定性。其次，章程主要作用于組織內部，且依靠組織內部的全體成員共同實施，并非依靠國家強制力予以推行，組織內部及其下屬組織及成員都會信守，具有一定的規范作用，因而章程具有一定的約束力。再次，章程具有公開組織情況的功能，它不僅表現為對與組織有利益關系的主體公開，而且表現為對了解組織情況的社會公眾也要公開，因而其具有公開性。 此外，章程還具有意志性，這表現為章程不僅體現國家的意志，而且體現組織內部成員的意志。一方面，任何組織制定的章程都必須具備法律所要求必須記載的事項，必須符合國家意志；另一方面，法律允許組織內部成員在國家法律必要規定的范圍以外，本著“私法自治”的原則制定章程。

學校法人章程是學校作為獨立法人實體必備的法律文件，是學校依法辦學，實施管理和履行公共職能的基本準則，是為保證學校正常運行，就辦學宗旨、主要任務、內部管理體制及財務活動等重大的、基本的問題，做出全面規范的自律性基本文件。 因而學校法人章程也具備穩定性、約束力、公開性和意志性等章程的一般特征。然而，在此必須明確的一點是：學校法人章程并非學校的教育教學制度、教師管理制度、財務管理制度、學籍管理制度等具體規章制度。學校章程是制定學校其他規章制度的基礎和依據，是學校最基本的規章制度，它規定著學校的重大的和基本的問題，學校其他規章制度皆是學校章程的補充和具體化。在新中國成立之前，我國近代中小學校章程的發展經歷了教會學校章程階段、學校章程的草創階段、學校章程的初步規范和完善階段和學校章程的進一步完善階段。1902年中國近代第一個以中央政府名義制定的全國性學制系統《欽定學堂章程》頒布，其中《欽定小學堂章程》和《欽定中學堂章程》具體規定了小學堂和中學堂的性質、培養目標、入學條件、在學年限、課程設置、人員設置、考核獎懲、建筑設施等事項。中國近代中小學校章程的演變為現代中小學校制定學校章程提供了重要依據。而在我國法律文件中最早提到學?！罢鲁獭钡氖?1995 年施行的《中華人民共和國教育法》簡稱《教育法》。我國《教育法》第二十六條規定，“設立學校及其他教育機構，必須具備下列基本條件：（一）有組織機構和章程……”《教育法》的這條規定使得學校章程成為學校成立的基本條件之一，明確無誤地確立了學校章程作為學校成立基本要件的法律地位，從法律上保證了所有的學校都應該有學校章程。

2.學校法人章程建設的必要性

憲法是國家的根本，那么學校在辦學過程中也離不開其根本——章程。首先，學校章程建設是依法治校的需要。伴隨著我國法律的日益健全，法制化已經延伸到教育領域，依法治校成為實現教育行政管理法制化的重中之重，然而要實現依法治校就必須有“法”可依，而這個“法”不僅包括教育法律、法規和行政規章制度，而且還包括學校章程和學校具體的規章制度。在這里學校章程便承擔著法律法規與學校法制實踐橋梁和載體的作用。其次，學校章程建設是實現學校自主管理的需要。學校的運行除了應遵守國家法律、法規和行政規章等外部規范，還應遵守學校內部規范。而學校章程就是其內部規范的具體表現，學校章程的制定和實施體現了“責任到人”的細化過程，是學校自主發展、自我約束的基本依據。再次，學校章程建設是規范主管部門監督檢查的需要。學校章程在規范學校行為的同時，作為已經教育行政主管部門審核的學校自主辦學的文件，同時也在間接規范著教育主管部門的管理職能；使主管部門能依法依章辦事，為學校自主辦學、管理學校創造一個寬松的環境。

二、學校章程建設存在的問題及原因分析

1.學校章程建設存在的問題

（1）依章辦學意識淡薄。近年來，一些地方學校主管部門都在大力推動學校章程的制訂工作，但是學校章程制定后，如何依章辦學卻不夠清晰明確。在章程制訂前，各地學校主管部門積極利用多種形式調動學校的積極性并為學校章程制訂工作提供幫助，但章程制定出來后，學校主管部門對章程的關注卻越來越少，教育行政部門人員和校長的依章辦學的意識淡化。然而在現代學校管理中，制定學校章程文本并不是根本目的，在學校章程的指導下依照章程科學辦學才是最終目的。然而現階段的現狀是，大多數中小學制定學校章程后并未將章程投入使用，對章程不重視、不關心，依章辦學的意識非常的淡薄。更有一些學校其章程中的部分內容已與現階段學校的辦學實際不再相符，但學校卻并未對章程進行修改，儼然學校章程已經成了掛在墻上的畫，并未在學校辦學和管理的實際中發揮作用。

（2）章程制定和實施中缺乏對師生、家長的關注。與學校章程關系最為緊密的是師生及家長，因此在學校章程的制定和實施過程中，首先應充分考慮廣大師生、家長的訴求，使其主動參與章程的制定過程；其次，應將章程制定置于透明和公開的環境中，使全體師生成為自覺遵守和踐行的行動者，并讓家長成為章程建設的監督者。然而在現實中，大多學校章程的制定和修改只局限于反映校長或學校行政人員的意志，鮮少征詢教師、學生、家長等各方意見，缺乏對師生、家長的關注。

（3）學校章程文本內容存在缺陷。從現階段我國中小學已有的章程來看，章程建設大都能夠體現學校的個性和特色，但從章程文本的內容、結構、語言等方面看仍存在諸多的不足，而這些問題便直接影響到章程的質量和章程的嚴肅性。例如：有些學校章程中沒有指出學校的辦學規模等，沒有寫明章程的修改程序，更有甚者，一些學校章程條款出現了與現有法律法規相抵觸之處，等等?，F有學校章程中還存在語言表述不規范的現象。學校章程作為規范性的文件，其語言運用應力求明確、規范、樸實，避免使用含義不清、不規范、口語化的語句，并且章程的條文應以完整的陳述句表述。但目前章程條文的語言運用卻不是十分規范。例如：有的章程多出現縮略語，有的章程中過多使用“要”“必須”“不能”等強制性詞語。同時，不少學校的章程文本還存在內容陳舊、修改不及時、脫離學校辦學和管理實際的現象。

（4）章程建設缺乏有效的監督機制。當前，對學校章程建設的監督還十分薄弱，不論是在學校外部還是學校內部，都沒有對學校章程的監督程序及體系。在學校外部，章程制定后，地方教育行政部門對于如何監督和保證章程順利實施并沒有明確規定，因此學校執行章程的積極性也便大打折扣。而在學校內部，對章程建設的監督工作同樣不夠重視，沒有明確學校章程的監督主體和監督形式，因此對章程建設情況很難做到實質性的監督。更有一些學校認為沒有必要對學校章程建設實施監督，也不了解當前學校章程建設正處在探索階段，因此學校依章辦學的意識并沒有真正的建立，導致學校沒有完全形成依章辦學的機制，因此，學校需要專項督導來保障對學校章程建設的力度。

2.學校章程建設問題頻發的原因

（1）章程建設和治理結構改革并行，難以為章程建設提供良好的法治基礎和制度環境。學校章程是學校的“憲法”，更是學校辦學最根本的規范性文件。而章程的最重要的作用之一就是規定學校的治理結構，然而我國的中小學校大部分都在不斷地進行治理結構的改革，學校的治理結構不穩定，即便制定了學校章程，也缺乏應有的穩定性和權威性，因而很難具有約束效力。

（2）自上而下的章程建設推動機制使中小學章程的建設缺乏內在動力。學校章程的建設理應是學校作為獨立法人在《教育法》規制下進行的一種自發的活動，但是我國絕大多數中小學的章程建設活動由教育行政主管部門發起和推動。這種具有極強行政化意味的章程建設推動機制雖然使部分學校加入章程建設的運動中，但是大部分學校是被動的參與，旨在完成其行政任務，走形式主義，因而其制定的章程并不具有權威性，由于缺乏內在動力，學校章程建設活動只能成為一種“面子工程”，毫無權威性及約束效可言。

（3）學校章程建設的過程中缺乏完善的公開透明、民族參與機制直接影響學習章程建設的質量和認同度公開透明、民族參與機制直接影響學習章程建設的質量和認同度。部分學校在章程建設中雖然也吸收了一部分基層教師參與章程建設活動，但是大部分的利益相關者如教師、學校行政管理人員、學生等沒有參與其中，因而無法知曉章程建設的具體進展情況，無法介入于學校章程建設的具體決策，并且難以監督這一過程。

（4）學校章程建設者的知識和理念直接影響著章程建設的動機和能力，在很大程度上決定著章程建設的質量。我國中小學長期以來“無章辦學”無論學校的高層領導還是學校的教師、行政管理人員、學生，對于章程是什么、應該如何進行章程活動等基本常識都相當陌生。而且，參與學校章程建設的利益相關者對于如何建立參與和監督機制、如何規定章程內容、如何體現本校的辦學特色等都模糊不清。因此巨大的知識差距影響著學校的章程建設能力和建設質量。

三、加強我國中小學法人章程建設的對策

1.提高各主體對依章辦學的價值認同

思想是行動的先導。目前學校章程建設工作在全國并沒有全面開展，其最主要的原因是一些地區和學校對依章辦學認識不足，缺乏章程建設的積極性。雖然在《中華人民共和國教育法》中明確規定我國中小學校要依章辦學，但現實中廣大教育工作者卻并未充分認識到依章辦學的必要性和重要性。因此，應著力提高廣大教育工作者對“依章辦學”的認識，使其認識到依章辦學是依法治教、依法治校的重要基礎。與此同時，更應提高依章辦學的自主性，通過章程宣傳、展示等多種途徑，加大章程宣傳力度，提高各方對學校章程地位和價值的認識。

2.嚴謹對待學校章程文本建設

學校章程建設工作的核心就是學校章程的文本建設，只有完善章程文本才能保證其良好的實施。首先，作為學校管理基礎的學校章程，要切實符合學校辦學和管理的實際情況，不能憑空編造。學校更要慎重對待學校章程文本的制訂，不能照搬照抄。對于一些有利于學校發展、經實踐證明的切實有效的經驗和做法，則需要在學校章程的制定過程中加以提煉和升華，使其真正對學校的發展起到引領作用。其次，在起草章程時必須嚴把章程結構、用語這一關，要大量閱讀相關章程，在一定的知識積累的基礎上進行章程的撰寫，且制定的章程要符合章程文本的正式規范，做到“有條有理，有理有據”。同時，學校主管部門還可以在撰寫章程時借助專家的力量，借鑒企業、政府等組織章程和國外學校章程的相關規定，結合我國各類中小學校的實際情況，舉辦培訓班和宣講會、邀請有關專家到學校調研了解章程制訂情況并幫助解決問題。最后，學校要根據國家的宏觀政策和自身的管理實際及時修訂章程，使學校章程跟上學校管理革新和教育改革實踐的步伐。

3.建立健全學校章程建設監督機制

當前，我國中小學章程建設仍處在探索階段，章程建設的工作還不完善，因此，需要對學校章程的建設進行專項的監督，來保證學校章程建設工作的質量和效率，早日實現“一校一章，一章一治”的目標。然而，在對學校章程進行監督的過程中，僅僅依靠教育行政部門的行政監督是難以發揮最佳的效果，這便需要學校、家長、社會等利益相關者的大力配合和積極參與。實現對學校章程建設內外結合的監督機制。只有這樣將校內、校外監督有機結合，才能將學校章程建設督導作為一項常規性的工作，才能提高監督力度，從而保證學校章程建設工作落到實處。

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（作者單位：中南民族大學公共管理學院）