完善無錫國有資產管理體制的路徑選擇

尤毅

摘 要：文章以無錫現行國有資產管理體制為討論點，提出了完善無錫國有資產管理體制應從對國有資產的管理、運營和監督三方面入手，進一步明晰國資委與企業，與人大、政府之間的職責邊界，以真正實現國資委職能到位、職權到位和職責到位。同時，著重研究分析了無錫國資委的定位和無錫國有企業國有資產的現狀及問題，提出了國資委和國有資本管理公司兩個平臺、兩套體制相互依附、分開運行，競爭性領域與非競爭性領域國有資產分類管理的框架設計，在構建無錫國有資產管理、運營和監督體系的具體操作上進行了一些探索性的思考。

關鍵詞：無錫 國有資產{1} 管理 體制

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-182-05

一、無錫國有資產管理的現狀

（一）無錫國有資產管理的基本情況

江蘇省無錫市的國有企業曾經為地方經濟建設作出過突出的貢獻，不僅是財政收入的主要來源，也是吸納職工就業的主渠道，在上世紀80年代初創造了全市近七成的工業總產值，在90年代初創造了全市半數以上的GDP，是國民經濟發展的主導力量。然而，在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，隨著鄉鎮企業、民營經濟的崛起和對外開放后大量外資企業的競爭，國有企業產權不明、機制不活、發展滯后、創新乏力等深層次矛盾也逐步顯現。改革成為國企發展的唯一出路。無錫的國有企業改革相繼經歷了廠長負責制、承包經營、擴大企業經營自主權、減員增效等過程后，并沒有使國企擺脫困境。俗話說：“改到深處是產權”。無錫市委、市政府在2001年提出了“國有經濟進行戰略性調整，國有企業進行戰略性改組”的總體目標和“全面深化國有企業產權制度改革和理順職工勞動關系，基本形成企業產權多元化格局和職工市場化就業機制”的總體要求，開啟了以“明晰產權”為重點任務的新一輪國企改革。

與國企改革相伴相生的國有資產管理體制改革，也是幾番更迭、數次變化。無錫國有資產管理體制與國內其它城市基本類似，先是設立了國資局，隸屬于財政局，但只履行國有資本金基礎管理職能，國有企業的經營管理職能歸口于各行業主管部門（各行業局）。2001年，為配合市委、市政府“國有經濟進行戰略性調整，國有企業進行戰略性改組”總體目標的實施，各行業主管局全部撤銷，翻牌組建各行業資產經營公司，代表市政府履行出資人職責，完成系統內所屬國有企業的改革改制和職工分流安置，行業管理職能全部劃歸市經貿委。同時，為減輕各資產經營公司的壓力和負擔，市委、市政府確定了12家原局屬重點企業作為市政府直接授權企業，單獨進行所屬國有企業的改革改制和職工分流安置工作。經過4年的改革推進，各資產經營公司和授權企業集團下屬企業的改革工作基本完成。2005年1月31日，無錫市人民政府國有資產監督管理委員會掛牌組建，作為市政府特設機構履行國有資產出資人職責。成立初期，無錫國資委的工作任務主要是加快推進9家資產經營公司和12家授權企業集團自身的改革改制工作及其下屬企業改革掃尾工作。到2006年底，以明晰產權和理順職工勞動關系為核心內容的無錫國企改革工作基本全面完成，大多數企業的國有資本從競爭性領域全部或部分退出，少數企業進行了合并重組或予以保留。予以保留、合并重組的企業和一些新建的企業共10家成為無錫國資委首批履行出資人職責企業，無錫國資委的工作重心開始由國企改革全面轉向國資監管，正式開啟了以國有資產戰略性調整重組和保值增值為核心內容的工作篇章。無錫國有資產管理新體制的架構也基本形成，即無錫國資委代表政府履行國有資產出資人職責，10家國資委直接監管企業作為國有資產營運機構，通過資本和產權管理對其它國有控股、參股企業履行出資人職責，與國資委形成一種委托代理關系，按照中央的要求初步建立了“國資委——國有資產營運機構（控股公司）——國有控股、參股企業”三個層次的國有資產監管、營運體系。

（二）無錫國有資產管理的發展現狀

中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，是黨的十六大以來國有資產管理體制改革的一個關鍵環節。中央和省市各級國資委成為專司國有資產管理的政府特設機構，在繼續深入探索和推進國有資產管理體制改革上承擔著重要而艱巨的使命和任務。

1.無錫國資委的職能職責。根據市政府確定的“三定方案”，無錫國資委的職能職責：一是根據市政府授權，依照《中華人民共和國公司法》、國務院發布的《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規，履行出資人職責；負責國有資產的管理工作，對所監管企業國有資產的保值增值進行監督。二是貫徹落實國家和省有關國有資產監督管理的法律、法規和規章制度；負責起草國有資產監督管理的地方性法規、規章草案，制定有關國有資產監督管理的行政措施和管理制度；推動國有經濟結構和布局的戰略性調整；指導推進國有企業改革和重組，推進國有企業的現代企業制度建設，完善公司法人治理結構。三是代表市政府向所監管企業派出監事會，負責監事會的日常管理工作。四是通過法定程序對授權管理的企業領導人和國有產權代表進行任免、委派、考核、獎懲；建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束機制。五是建立和完善國有資產保值增值評價考核體系；通過統計、稽核等方式對所監管企業國有資產的保值增值情況進行監督和管理；依法維護國有資產出資人的權益。六是建立健全國有資產營運體系和機制，完善授權經營制度；對所監管企業國有資產進行預算管理，監管、收繳國有資產產權收益，對國有資本收益的使用進行監督；對所監管企業重大投資決策履行出資人職責，并對投資情況進行跟蹤監測。從這些職能職責來看，經市政府授權，無錫國資委對國有資產履行出資人職責的依據、內容和方向等都非常明確。

2.目前無錫國有資產管理架構和規模。無錫國有資產管理新架構在2006年基本建立，經過數年的運行，企業單體規模偏小、質量不高、業務重合等問題逐步顯露。2008年，無錫國資委根據市委、市政府關于推動國有資本向高新技術、基礎設施、公共服務和地方金融四大領域集聚的指示要求，對履行出資人職責的企業（國有資產營運機構）通過合并重組、新建吸納、業務歸并等多種方式進行了調整重組。同時，明確了各企業的主營業務范圍，既解決了業務重復交叉的問題，又為做優、做強、做精企業核心業務奠定了基礎，創造了環境。經過調整重組，目前，無錫國有資產管理體制的架構是國資委——國有獨資公司（國有資產營運機構12家）——國有控股、參股企業（500多家）三層次管理體系。據無錫市國資委監管企業2012年度財務快報統計，無錫國有資產的總量為2850億元，其中所有者權益為1005億元；年營業收入為312億元。

（三）無錫國有資產管理存在的問題及其產生的原因

無錫在省內和全國應該算是經濟和社會發展水平較高的城市，特別是近幾年的發展速度很快，各項經濟和社會發展指標均處于全省、全國領先水平。無錫的國有企業和國有資產管理體制改革起步也較早，發展也很快，同時，也不可避免、較早地碰到了一些新的問題。根據無錫國有資產管理的歷史沿革和發展現狀，以下分管理、運營和監督三個方面來剖析目前存在的一些具體問題：

1.國有資產管理方面。

（1）國資委的職能職責還沒有完全到位。雖然黨的十六大明確要建立中央和地方（省、市）國資監管機構，但由于是分級管理的體制，上下并沒有隸屬關系，職能職責不可能上下對應，因此，形成了各地各不相同的管理模式。從無錫國資委的“三定方案”和機構成立以來實際發生的權責來看，并沒有完全做到“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”，也沒有形成有人擔心的從各部門“五龍治水”轉變到國資委“唯我獨尊”的局面。相反，由于在管人、管事方面授權的不充分，反而束縛了國資委的手腳，使國資委陷入極為尷尬的境地。在管人方面，無錫市委專門發文明確，各監管企業集團的正職領導（包括董事長、總經理、監事會主席、黨委書記）由市委直接管理，副職領導（包括副董事長、副總經理、黨委副書記、紀委書記、工會主席）由市委委托國資委管理，對國資委職能職責中明確的“企業領導人員任免權”進行了具體的分工。但是，這種分工模式的思維還是基本沿用了黨政干部職級管理的思維模式，并沒有結合企業的實際，按照企業市場化運行的制度架構和模式去管理。按照現代企業制度的要求，這樣的劃分其實是比較混亂的，打亂了董事會、經理層、監事會之間的決策、執行和監督關系，使企業無法形成層次清晰、相互監督、協調制衡的管理架構，無形中為公司法人治理結構的建設完善工作設置了障礙。在這種管理權限關系下，國資委也無法按照《公司法》等法律法規來真正履行出資人職責，如果在企業主要管理者的選擇上沒有發言權，就無法充分體現國資委的管理意圖。在管事方面，政府、國資委、企業三者之間的委托代理關系還不夠明確和穩固，政府往往要越過國資委去直接指揮企業，企業也會有意無意地繞開國資委，直接向政府領導匯報請示。這樣造成的結果就是企業通過政府決定的事，到國資委層面就無法不同意；而政府決定讓企業干的事，企業即使不愿意，國資委也無法幫企業協調，形成了新的政企不分，而國資委在政企之間的角色定位非常尷尬。{2}“一般而言，產權的運作效率決定于排他性。只有所有者有權決定財產的使用、獨占在使用時所產生的效益，并承擔所發生的全部成本時， 效益和成本才能構成對所有者的激勵和約束，才能對財產所有者的預期和決策產生完全的、直接的影響。”國資委作為出資人代表，如果沒有這樣的排他權，很難履行職責。另外，在國資委的權利沒有完全到位的情況下，相應的責任體系也沒有明確。雖然，國資委擔負著國有資產保值增值的責任，但每年并沒有明確的保值增值考核指標，工作任務的考核還是一些行政性的考核，與其他行政機關沒什么兩樣。

（2）國資委的定位還不夠清晰。國資委是政府的特設機構，根據市政府授權依法履行出資人職責，既是國有資產的監督機構，又是管理機構。國資委集監督和管理于一身，難免會產生“兩張皮”現象，當考核國有資產保值增值責任時，國資委儼然就是一個監督者和考核者；當決定企業用人和重大事項時，國資委又充當了一個管理者的角色。有的時候，連國資委自身都無法適應這兩種角色間的切換，往往混淆行權。在出資人部分職能職權不到位的情況下，國資委只能用上一些行政的手段和方式去管理企業，會自覺不自覺地去干預企業作為市場主體的經營自主權，沒有“老板”的手段，就用上一些“婆婆”的手段。由于體制還沒有完全理順，國資委的工作始終處于與企業博弈、向政府爭取的被動局面。

（3）國資管理缺乏專業人才隊伍的支撐。國資委是出資人機構，其功能和性質理論上應該類似于政府控股公司或資產管理公司。出資人機構的運作成功，需要有高水平的資本運營、企業評價、財務監管等專業人員。為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監管人員。但從目前無錫國資委的人員結構來看，都是政府公務員，習慣于制定政策和運用政策，有企業工作經歷的并不多，而懂得和熟悉資本監管的人才尤為缺乏。國資委又是機關法人，使用的是行政機關編制，定崗定編都受到限制，無法通過市場化選聘和競爭擇優方式來盤活人才資源和優化人才隊伍結構。當前，隨著國資監管工作的逐步深入，如何進一步履行好出資人職責，無錫國資委已經面臨著缺乏專業人才的瓶頸問題。

2.國有資產運營方面

（1）公司法人治理結構運轉效果不佳，“內部人”控制現象依然存在。無錫國資委履行出資人職責的6家國有獨資公司都按照《公司法》建立了法人治理結構，董事長不兼任總經理，經理層只有總經理兼任公司董事，監事會實行了外派，不享受企業薪酬。雖然從形式上構建了符合現代企業制度的法人治理結構，但實際運行狀況并不規范，效果也不理想。董事長還是相當于國有企業的一把手，大小事務都由其決定，總經理相當于二把手，聽命于董事長。由于外部董事數量有限，且沒有明確相應的責任和權利，其發揮的作用也非常有限。有的企業甚至對重大事項的決策只開一個董事會、經理層、監事會的聯席會議，通報一下情況，根本就不履行表決程序。在具體操作上，使法人治理結構流于形式，無法起到約束制衡的功效，仍然無法避免“內部人”控制現象。

（2）企業層級過多，投資管理鏈條太長。無錫12家國有獨資公司下屬的國有控股、參股企業共有500多家，管理級次普遍都在三級以上，有的甚至達到了四級、五級和六級，而且相互間交叉持股、“母子公司亂倫”的現象極為復雜，有的根本就無法說清其企業的級次，有的企業投資在外根本就不去關心，有的甚至自己都不清楚投了多少企業，企業又在外面生了多少“兒子”、“孫子”。這就為國有資產有可能帶來投資損失的風險，以及或有負債引發的連帶隱性風險。

（3）資產規模不大，資產質量不高。無錫的國有資產總量為2850億元，在無錫國民經濟中所占的比重并不大，2012年，國有資產創造了1005億元的營業收入，只占到全市經濟總量的13%（無錫全市2012年實現地區生產總值7568億元）。而且，約有60%的國有資產分布在基礎設施和公共服務領域，投資收益率低于銀行同期利率水平。有的企業甚至只有投入，沒有產出，大量的資產成為沉淀資產。從近年來的發展趨勢看，基礎設施和公共服務這些關系民生的領域的投入會越來越大，如果沒有科學合理的補償機制，情況會越來越糟。

（4）企業競爭能力不強，在自主品牌和核心技術及新興行業的發展缺乏后勁。從無錫國有企業的知名度和競爭力來看，并沒有在全國能夠叫得響的企業。12家營運機構都是在國企改革推進過程中或改革完成后新組建，除少數進行產業整合的企業外，其余都是服務城市發展、改善市民生活的功能性企業，基本沒有競爭性。無錫的國有企業在優化產業結構、推動產業發展方面所發揮的作用已經越來越弱，無法起到主導作用和支撐作用。無錫目前具有自主品牌和核心技術的國有企業，基本上就是三家上市公司，即威孚高科、華光股份和太極實業，但這三家公司所處的行業都屬于裝備制造和紡織等傳統行業，發展潛力有限。而在新興行業的發展上，無錫目前的國有企業明顯缺乏后勁，主要原因是發展的先機已經被外資企業和民營企業先拔頭籌，而國有企業在資金和政策環境等方面的先天優勢卻因承擔大量的政府功能和社會責任，以及在人才方面的瓶頸而逐步喪失，加上體制機制等方面的局限，無錫的國有企業在新興行業的發展上顯得心有余而力不足。

3.國有資產監督方面

（1）監督主體不明。監督，應該是全方位、多層次的監督， 即在不同層次，由不同的監督機構，對不同的監督對象發揮不同的監督作用。國有資產是全民所有的資產，但人民是一個抽象主體，無法具體實施國有資產的監督管理，只能由國家代替人民來行使監管職能，國家又委托政府管理國有資產，政府再授權國資委履行出資人職責，行使國有資產的監管職能。按照這樣的邏輯推理，監督國有資產運營管理的層次應該是代表國家行權的人民代表大會監督政府，政府監督國資委，國資委監督營運機構，營運機構監督企業，最終的監督主體是人民代表大會。但在實際運行過程中，無錫并沒有建立層次這樣清晰的監督鏈條，對國有資產進行監督管理的責任都集中于國資委。國資委既是出資人（管理者），又是監督者，往往是通過管理的手段去履行監督的職能。而理應是監督最終主體的人大和政府并沒有明確和履行監督職責，也沒有建立國有資產運營管理的專項監督機制，相應的權利和責任都未明確。2009年5月1日正式施行的《中華人民共和國企業國有資產法》原則規定了人大、政府、審計和公眾四個監督主體，但如何執行監督職能并不是很明確，在具體操作上，還有待進一步研究和落實。

（2）監督受體不明。監督受體就是被監督對象。在無錫目前的國有資產監管體系中，如果監督主體不是很明確，監督受體也相應會不明確。國資委如果充當了監督主體，那么監督受體就是具體負責國有資產運營的營運機構和企業。但是，國資委是履行出資人職責的機構，是負責國有資產監管具體事務的專門機構，理論上是“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”的國有資產管理的歸口部門，是當然的監督受體。從《中華人民共和國企業國有資產法》明確的人大、政府、審計和公眾四個監督主體來看，國資委也被定位為監督受體。從無錫目前的情況來看，國資委還是充當著既監督又管理的雙重角色，監督受體的角色還未明確。

（3）監督手段不明。按照目前的國有資產監管模式，無錫國資委履行著監督職責，但由于職能職責的錯位，無錫國資委對國有資產運營的監督并未形成專門的機制、手段和方法，而是采取了管理的手段來代替監督，通過制定政策制度來影響企業的用人、分配、對外投資和重大事項決策等，用具體的管理手段來達到監督的目的。這樣的結果，往往就是管理中有監督，監督中有管理，不分彼此，互為左右手。雖然，目前財務監督和審計監督的手段正在逐步完善，但這些手段和財務審計結果的運用只是為了配合其它管理手段的實施，并未成為獨立的監督體系中的一個環節。另外，企業雖然都派了監事會，但作用微乎其微，基本形同虛設，根本無法起到應有的監督作用。

二、完善無錫國有資產管理體制的對策建議

無錫國有資產管理所存在的問題，雖然都是一些表象的反映，但究其產生的深層次原因，還是管理體制與管理現狀的沖突和矛盾。因此，要想解決這些問題，必須從根子上入手，要在管理體制的重構上尋求解決的方案和途徑。

（一）通過法定的形式明確國資委的定位

《中華人民共和國企業國有資產法》已經明確，人大、政府、審計部門和社會公眾將履行對國有資產的監督職責，是國有資產管理的監督主體。因此，要通過地方人大以法定的形式，把國資委定位為專司國有資產管理的機構，并授予其《公司法》明確的相關股東權力，履行國有資產出資人職責，以股東的唯一身份去管理公司，其他任何機構都不得干預。同時，對其設定明確的責任，實現責任與權力的對稱，最大限度地實現“管資產、管人、管事”相結合，“權利、義務、責任”相平衡。國資委還要定期向政府和人大匯報工作，定期接受審計部門的審計，定期向社會公布國有資產的變動情況。這樣，就通過法定的形式把國資委的職能職責固化下來，解決了一個授權不充分、履職不到位的問題。國資委和政府、和企業的職責邊界就比較明晰，國資委也能夠起到政府和企業之間的隔離欄作用，防止形成新的政企不分，為理順和完善國有資產管理體制創造了一個前提條件。

（二）以市場化、公司化的手段去管理國有資本

如果把國資委定位為履行出資人職責的國有資產管理機構，國資委就必須擔負起國有資產保值增值的具體責任，而不能把這種責任轉嫁到營運機構和企業，人大、政府的監督對象也只能是國資委，而不會直接去面對實體企業。這就意味著國資委必須通過預算管理把國有資產這本賬要做“實”，而要做實這本賬，依靠原先的這種隔靴搔癢式的半行政管理模式肯定行不通，必須采取公司化運作的模式把國資委做“實”。當然，公司化運作并不是把國資委直接轉變成國有資本管理公司，而是要建立一個與國資委并行，又依附于國資委的履行國有資產股東職責的管理公司。國資委只需保留政策法規部門和產權管理部門，繼續指導國有資產的宏觀管理工作；而資本營運、業績考核、統計評價、人力資源管理等其它職能職責可以全部轉入國有資本管理公司，由其去履行國有資產股東職責。這樣，國資委機關的職能就可以收縮，機關人員編制也可以大大減少。而且，國資委經過這樣的改造后，就具有了兩個工作平臺和兩套工作機制，基本解決了國資委具體運行管理的體制障礙。對政府，國資委可以是一個部門、機構；對企業，國資委不直接干預，而是通過國有資本管理公司去履行股東職責，完全是一個控股公司，與企業沒什么兩樣。國資委既可以繼續發揮好特設機構的功能作用，做好面上的宏觀管理工作，還可以通過國有資本管理公司以公司化的方式和資產紐帶關系去管理出資企業，真正把出資人職責做實。國資委可以說是國有資本管理公司的“臉”，國有資本管理公司可以說是國資委的“手和腳”，兩者互相依存，密不可分。那么，國資委和國有資本管理公司的關系怎么擺布呢？國資委是機關，國有資本管理公司是企業，兩者性質不同，不可能一套班子、一支隊伍，混合管理，那樣會形成新的政企部分。因此，在組建國有資本管理公司時不妨可以參照新加坡控股公司的模式，公司的董事會成員由政府相關部門的人員和有關方面的專家組成，國資委主任兼任董事長，但只是董事會的召集人，不能以董事長的名義直接去干預公司的經營。董事會下設提名委員會、預算委員會、薪酬委員會和審計委員會。公司實行董事會領導下的總經理負責制，總經理按照《公司法》和公司章程賦予的職權開展工作，公司的人員除董事會成員外全部實行市場化招聘和勞動合同管理。公司是完全按照現代企業制度構建的市場主體，對其它國有控股、參股公司的出資形成一種對外投資關系，與這些國有控股、參股公司所發生的所有權利、義務都是建立在這種投資與被投資關系的基礎上，相互之間沒有上下級等行政隸屬關系，完全是平等而清晰的市場關系和法律關系。對現有的6家國有資產營運機構，可以逐步歸并到國有資本管理公司，由其統一控股、參股其它企業。無錫現有的資產規模并不是很大，由一家公司來統一進行資源配置完全可行，管理效率也會更高，責任也會更明確。

（三）不斷優化國資管理隊伍結構和提升國資管理水平

國資委建立了兩個平臺和兩套機制以后，對人才隊伍的建設和管理就有了調節的空間和余地。國資委機關人員可以繼續使用行政編制，專門負責國有資產管理的政策研究、宏觀管理，以及與政府部門的協調溝通。這樣的人員結構相對比較單一，現有的管理模式基本可以繼續沿用。而大量的財務、審計、法律、投資、規劃、人力資源等國有資產微觀管理方面以及各行業領域的專業人才則全部可以由國有資產管理公司進行市場化招聘，按照勞動合同管理方式進入公司工作。這樣，一是可以突破現有的用人體制的限制，盤活人才資源，激活人才隊伍，實現優勝劣汰；二是可以建立以崗選人、以崗定薪的激勵機制，通過市場化的遴選機制把最優秀的人才配置到最合適的崗位上去。通過人才隊伍結構的不斷優化來不斷提升專業管理水平，促進國有資產的保值增值和功能作用的增強。

（四）對競爭性領域和非競爭性領域的企業實行分類管理

黨的十七大報告明確提出，{3}“深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力。”根據無錫國有資產的現狀及管理體制，需要對競爭性領域和非競爭性領域的企業實行分類管理、逐步推進。競爭性領域的國有企業、國有公司，都要進行股份制改造，要積極尋找合作伙伴，吸引不同類型、不同性質的資本進行合資合作，讓代表不同利益的股東按照《公司法》來構建公司治理結構，真正形成內部管理上的制衡機制，根除“內部人”控制現象。同時，還要把握好發展定位，對紛亂復雜的對外投資進行梳理，進一步縮短管理鏈條，對不符合主業方向或進入發展下行周期的行業，國有資本要堅決而及時地退出。非競爭性領域的企業以承擔政府性任務為主，其經營狀況與政府的政策有直接關系，基本沒有市場競爭。因此，這類企業可以保留國有獨資，但必須完善和規范法人治理結構的配置和運行，經營管理要透明，甚至還要接受公眾的監督。這類企業在性質上保留國有獨資，但在具體經營管理和項目建設上，完全可以采取BT或BOT等市場化方式引入其它資本參與，進一步完善和豐富非競爭性領域國有企業的經營管理方式和手段。另外，對于這些非競爭性領域的國有資產還必須建立科學合理的補償機制，一是可以通過政府對公共產品、公共服務適當的價格調控，來彌補因成本價格倒掛導致的虧損；二是可以通過政府對土地等其它可開發資源的調劑，來補償和增強企業持續經營的能力；三是可以通過國資委的國有資本經營預算進行綜合平衡，適當補貼和注入一些資本金，維護企業的正常運行。

（五）加快提升傳統產業能級，提高競爭力和影響力

目前，無錫有一半以上的國有資產分布在基礎設施和公共服務等非競爭性領域，從統計上看還有一點利潤，但實際狀況根本談不上贏利，每年都需要政府補貼，而建設基礎設施，提供公共服務和公共產品，又是國有企業義不容辭的責任，國有資產在這些領域的布局也是必要和必需的。因此，調整和優化國有資產的布局結構的著力點應該放在競爭性領域，通過競爭性領域國有資產規模的不斷擴大和質量的不斷提升，來相對降低非競爭性領域國有資產的比重，達到從總體上優化國有資產布局結構的目的。從無錫競爭性領域的國有資產所分布的產業和行業來看，基本上都是機械制造、紡織、酒店等傳統行業，要想在資產規模和質量上有爆發式地增長和提升，就目前的狀況幾乎是不可能。因此，唯有傳統產業轉型發展和新興產業加快培育兩種方式齊頭并進，才有可能使國有企業實現跨越式發展，國有資產的規模質量才有可能不斷擴大和提升。對于傳統行業，要堅決淘汰落后產能，逐步轉移和放棄一些低端產品或市場競爭力不強的產品的生產，騰出足夠的資金和能力提升精密機械制造、高檔紡織、國際品牌酒店等傳統行業中高端產品的生產能級，在本行業中實現由中低端向高端的轉移，從而實現傳統行業的產業升級和轉型。對于新興行業，要積極研究國內外產業發展走向，認真分析企業所處的市場環境和實際擁有的技術支持及生產能力，做好選擇、培育和規劃工作，不斷形成新的經濟增長點。同時，還可以積極利用國聯集團和創投公司在地方金融領域的實力和優勢，做好新興產業發展的引領和先導工作，既為國有企業實現產業升級轉型和跨越式發展集聚后勁，也為無錫地方產業結構的升級轉型作出應有的貢獻。

（六）建立健全國有資產運營管理監督機制

《中華人民共和國企業國有資產法》于2009年5月1日正式實施，其第六十三條、第六十四條、六十五條、六十六條規定，“各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權。國務院和地方人民政府應當對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督。國務院和地方人民政府審計機關依照《中華人民共和國審計法》的規定，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況，接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告。”對國有資產管理進行監督的權利和具體內容都已明確，但在具體執行時，還是有必要建立一套操作簡便和規范可行的監督機制。一是要建立一年一度的人代會報告制度，要將國有資本經營預算和預算執行情況作為一項專題內容納入政府財政預算及預算執行情況的報告，接受人民代表的審議和監督。二是要建立向人大、政府、政協專題報告和通報制度，國資委每年要定期向政府、向人大專題報告，向政協專題通報當年國有資產管理的工作情況，多方位、多角度地在更廣范圍內接受監督。三是要建立審計機關對國有資本經營預算執行情況的年度審計制度和對國有資本管理公司的經營業績審計和經濟責任審計制度，完善審計監督的法定程序。四是要逐步完善公告制度，要定期通過媒體公告國有資產狀況和變動、管理情況，主動接受社會公眾的監督。

完善無錫國有資產管理體制是一個系統工程，必須同時理順國有資產管理、運營和監督三個方面相互之間的關系，缺一不可。履行出資人職責的國資監管機構——國資委，是國有資產管理體系鏈條中最關鍵的中間樞紐和重要環節，其職能、職責和職權必須法定化，其履職的方式和手段必須公司化和市場化。唯其如此，國資委的國有資產管理工作才能到位而不越位，專權而不擅權。本文關于國資委和國有資本管理公司并行體制架構設計的論述，目前在國內國有資產管理領域尚未看到有關研究成果，是否可行，還有待實踐去檢驗。

注釋：

{1}本文中的國有資產僅指企業國有資產。

{2}楊蓮秀，試論進一步完善國有資產管理體制的改革，中南民族大學學報，2005（5）

{3}中共十七大報告

參考文獻：

[1] 張治棟，樊繼達.國有資產管理體制改革的深層思考.中國工業經濟，2005（1）

[2] 李樹森，王偉.淺論國有資產雙重管理體制.當代經濟，2008（4）

[3] 余丹玲，論國有資產管理體制的完善.企業家天地，2008 （4）

[4] 楊立春.對我國國有資產管理體制改革的思考.江蘇商論，2008（9）

[5] 唐藍星，楊宗翰，劉武兵.國有資產監管和運營有效形式的探索，改革與戰略，2007（2）

[6] 李藝苑.國有資產管理體制改革內在機制研究.合作經濟與科技，2008（9）

[7] 鐘真真.國有資產立法與國有資產管理體制改革.中國人大，2008（1）

[8] 邵東華.論國有資產管理體制的完善.市場周刊*理論研究，2007（6）

[9] 志杰.國有資產管理體制的國際比較歷史評價與實務創新探析.華北金融，2006（1）

[10] 林采光，修玉峰.試論我國國有資產管理體制的重新構建.經濟師，2006（5）

[11] 劉麗萍，劉昱.國外地方國有資產管理體制對我國的啟示.商場現代化，2006（6）

[12] 譚文.建立雙層出資結構的國有資產管理體制研究.中山大學學報，2005（1）

（作者單位：無錫市民卡有限公司 江蘇無錫 214000）

（責編：若佳）