江蘇省地方政府發行債券的能力與信用管理機制構建

摘 要：地方政府自主發行債券已經被眾多學者和專家認可，旨在最大限度地發揮地方政府的職能，提高地方政府工作效率，合理利用地方政府的職權，創造最大的地方價值。而這一發行債券的方式對地方政府的能力與信用管理機制提出了更高的要求，文章從江蘇省地方政府應具備的獨立發行債券能力與信用機制構建角度進行分析并提出解決措施。

關鍵詞：地方政府債券 能力 信用

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-193-03

經國務院批準，2014年上海、江蘇等10省（區、市）進行地方債自發自還改革試點。江蘇省正式步入了自主發債的行列，并于2014年7月24日成功招標發行政府債券，計劃發行額174億元全部募滿，較上年增加21億元，總量居全國前列。

募集速度之快、募集資金之多是大多數學者都意料到的，但隱藏在背后的風險與矛盾是很多學者意識到，但沒有提出的問題。風險是地方政府到期卻無力償還的風險，矛盾是地方政府多達174億元的負債與能承受負債的能力是否相符。這些問題是我們應該研究的重中之重，分析政府獨自發行債券應具備的能力與相應的信用機制的構建。

一、江蘇省地方政府大力發行債券的動因

1.城鎮化建設。2013年底江蘇城鎮化率已經達到64.1%，遠遠高于其他城市。隨著城鎮化進程的日趨加速，地方政府大力啟動城鎮化規劃、建設工作，公共設施建設、道路、環境污染等建設并與工業化、信息化建設并駕齊驅。如此多的生產、生活需要量，需要地方政府做到工業化和城鎮化良性互動，城市化建設跟上人員的需要。據估算城鎮化建設未來將拉動40萬億元投資，可見，地方政府僅僅依靠國家的撥款根本無力支撐大額的經濟建設開支，還需要依靠地方政府自籌負債，來彌補資金需要量的不足。

2.政府政績工程。另一方面，有些政府領導為了干部考核指標，不惜大力投入本不該建設的項目，只為自己的政績美觀，年度總結報告中有可寫的內容。道路修了挖、挖了修，造成無端浪費。這樣貼金的政績工程，再多的金都不夠。為了彌補資金的缺口，地方政府不得不大力發行債券，以解燃眉之急，然而留下的是無端的后患與矛盾的越演越烈。

二、江蘇省地方政府發行債券的必要性

1.土地財政時代已過。政府資金在過去的十幾年主要依靠出讓土地，稀缺的土地資源導致開發商開出高價獲得土地。表面上是開發商付出的高價，實際上都轉嫁到消費者的身上，導致房價不斷增高，不利于國民經濟朝著健康穩定的方向發展。國家不斷出臺相應的限制政策，推進房地產市場的調控。因此，地方政府的這個融資渠道受到了嚴重的限制，融資金額逐年下降。為了跟上經濟建設資金的需要量，地方政府只有另外尋找合理有效的融資手段，地方政府發行債券是經過國務院批準的，是切實可行的。

2.市政建設的需要。江蘇省地處經濟發達的長三角地區，人口比較密集，所需建設的公共項目較多，主要包括行政區域內新建、擴建和改建的建筑與裝飾、安裝、市政、仿古建筑及園林綠化、房屋修繕、城市軌道交通工程等。據統計，僅僅一項建設交通基礎設施2014年江蘇將預計投資690億元。隨著江蘇各地區的市政工程的大力實施，稅收的收入已經遠遠不能滿足市政建設的需要，地方政府通過其他方式籌集大量資金。地方政府自主發行債券，用負債的形式籌資所需資金能滿足優化融資結構、降低融資成本的要求。

3.解決地方政府債務問題。改革開放以來，江蘇省經濟發展迅速，各項經濟指標一直處于全國前列，財政收入與財政支出都處于高水平位置。負債規模大并且包含了各種類型的債務類型，債務到期都是需要償還的，這就是所謂的債務風險。目前政府面對既要建設又要償債的雙重壓力，發行債券是解決當前問題的可選途徑之一。

三、江蘇省地方政府發行債券應具備的能力

1.具有嚴格的運行機制。地方政府發行債券的需要提前設計好一套整體的運行機制，才能保證政府債券朝著健康穩定的方向發展。運行機制應該著重涉及以下幾方面的內容。

地方政府自主發行債券之前，應就預計發行數額、發行主體、發行方式、發行期限、利率進行充分研究、論證。不能沒有規劃無限制地發行，認為籌資數額越大越好，這樣只會加大政府債券風險，阻礙政府債券的健康發展。發行主體可以本著先從經濟比較發達的市開始發行，比如先選擇南京、蘇州、常州作為試點發行市，成功發行后再推廣到其他省市。因為各地區的經濟發展不一樣，償債能力也會因此有很大的差別，如果全省沒有主次的同時發行，容易造成有些落后的市區無力償債，影響人民群眾對政府的信任度，阻礙政府債券的發展。

2.制定完善的資金管理制度。需要明確債券的資金用途，資金是用于公共物品的建設還是基礎設施建設，地方政府在使用籌集的資金時，應該嚴格按照編制的預算支出使用資金，建立資金的運用與管理制度，將發行債券籌集的資金按步驟按計劃地應用到相應項目中。

3.地方政府具備足夠的償債能力。地方政府在發行債券時，需要嚴格控制發行數量。并不是籌資數額越大越好，籌資數量過大會加重財政風險，政府在發行債券是應該充分考慮償債能力。在合理的數量范圍內籌集資金。償債能力決定負債能力，過低的償債能力必然導致債務逾期率高，借新債還舊債現象十分普遍。而債務逾期率過高，也會導致政府無法按期履行還債責任，影響政府聲譽，使地方財政財務狀況更趨惡化。

結合債務償還期限，財務分析上一般采用負債率、債務率、償債率等指標來分析地方政府的償債能力。負債率=債務余額/當年地區生產總值；債務率=債務余額/當年可支配財力；償債率=年度還本付息額/當年可支配財力。按照省政府5號令要求，各地應將負債率控制在10%以內，債務率控制在100%以內，償債率控制在15%以內。

4.設立專門的債券管理機構。目前地方政府沒有設立專門的地方債券管理機構對債券進行管理。隨著舉債數額的逐漸增大，地方政府應該考慮增設專門的職能部門負責發行債券涉及的全過程，并對整個過程進行分析總結，不斷總結經驗，為政府債券的持續健康發展奠定基礎。

5.社會公眾具備充分的應債能力。地方政府發行債券應具備的能力不僅僅包含政府的能力，還應該包括廣大居民的應債能力。不同地區的居民的理財觀念會有很大的區別，例如，有些居民愿意把多余的資金存在銀行，認為這樣最安全、保險，而且隨時都可以使用。有些居民喜好把錢投入股票證券市場，認為收益勝于一切。還有些居民喜歡買國債，國債風險低，收益比銀行高。那么地方政府發行債券是否會被居民接受，取決于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力開展信用建設，只有信用體系跟上去，居民才會放心購買地方債券，社會應債能力必然提高。

四、江蘇省地方政府發行債券應構建信用管理機制

1.嚴格管理信用評級。地方政府發行債券有必要進行信用評級，是對于購買者是否購買提供信息參考。該評級是針對于發行方能否按期還本付息的可靠程度進行評估，并標示其信用程度等級。

對于投資者來說，在購買前了解債券的信用等級，可以幫助投資者對于債券的可靠度進行了解，從而進行合理的投資決策。對于地方政府而言，信用評級可以減少籌資成本，因為等級高的債券容易得到居民的青睞，能夠以低的發行利率發售。居民總是在收益與風險間進行抉擇。信用評級高意味著居民所要承擔的風險低，因此居民愿意以較低的收益購進債券。

為了增強公信力，地方政府需要嚴格管理信用評級機構，規范評級機構的評級方式、運行機制，設置全面的評級指標體系，確保評級的準確性。

2.構建信用管理平臺進行信息披露。地方政府設立相應的信息平臺，進行債券信息的披露，包括發行前的計劃、預算；發行過程中的進程、籌資數額、提前贖回等事項的披露；發行后的資金使用情況、政府財務現狀、建設狀況進行信息公開。必要時政府應該考慮設立對居民開放的網絡公共空間，居民有任何疑問可以隨時提問，并幫助居民解答。

基于上述的能力與信用管理機制的構建，地方政府債券必然能順利進行，并且健康穩定發展。我們教育工作者也需要不斷深入研究，為構建地方政府債務管理機制獻計獻策。

[課題來源：江蘇省教育廳社科項目，探索江蘇省自主發行地方政府債券機制，課題編號：2011SJD790020；江蘇省高校哲學社會科學基金項目，課題編號：2013SJD630100；江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目，課題編號：201411054009Y。]

參考文獻：

[1] 李九領.我國地方政府發行債券的能力和素質分析[J].財政管理，2007（3）

[2] 劉志彪.江蘇城鎮化建設中的市政債體系研究[J].南京郵電大學學報，2014（3）

（作者單位：蘇州市職業大學商學院 江蘇蘇州 215104；作者簡介：張軍，蘇州市職業大學商學院副教授，碩士，研究方向為財務管理、企業信息化、企業信用管理。）

（責編：賈偉）