關(guān)于廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的探討

劉苑菲

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不斷發(fā)展，廣州市城市建設(shè)迅速發(fā)展，如何拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源渠道成為市委、市政府急需解決的問(wèn)題。文中對(duì)廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制作出了探討。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；投融資機(jī)制

前言：城市基礎(chǔ)設(shè)施是衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平的主要標(biāo)志，也是城市現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。可是廣州市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，表現(xiàn)在軌道交通落后，建設(shè)成本大；舊城舊村改造難度大，治理成本高；郊區(qū)文化娛樂(lè)體育設(shè)施嚴(yán)重不足。究其根本原因，在于廣州市政府未能拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源。以下，本文就如何拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源進(jìn)行探討。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的基本思路

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。對(duì)于存量資產(chǎn)，通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)（OM）、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、融資租賃、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)═OT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式引進(jìn)社會(huì)資本，盤(pán)活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。對(duì)于新開(kāi)工項(xiàng)目，要加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃、落實(shí)融資顧問(wèn)工作制度，通過(guò)建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式使更多項(xiàng)目按市場(chǎng)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的方向推進(jìn)落實(shí)。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)投資領(lǐng)域

（一）交通運(yùn)輸。（1）軌道交通。1）城市軌道交通：在軌道交通新線(xiàn)建設(shè)中，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，積極引進(jìn)具有較強(qiáng)投融資能力和豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)內(nèi)骨干企業(yè)與市地鐵總公司合作組建混合所有制項(xiàng)目公司，嘗試引入特權(quán)優(yōu)先股提升投資效率。2）城際軌道交通：組建負(fù)責(zé)廣州市城際軌道交通投資開(kāi)發(fā)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，作為廣州市政府城際軌道交通項(xiàng)目出資代表和城際軌道交通項(xiàng)目TOD（公交導(dǎo)向型）物業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)施主體。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)認(rèn)購(gòu)股權(quán)、購(gòu)買(mǎi)債券等方式參與城際軌道交通項(xiàng)目紅線(xiàn)外TOD開(kāi)發(fā)，通過(guò)融資和資本運(yùn)作，確保城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)收益，支持城際軌道交通發(fā)展。3）國(guó)鐵：依托廣州產(chǎn)業(yè)投資基金和廣州（國(guó)壽）城市發(fā)展基金，組建廣州市鐵路發(fā)展基金平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大基金規(guī)模，為廣州市政府參與出資的國(guó)鐵項(xiàng)目提供資金支持。（2）民航。按照市場(chǎng)化方向，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與南沙新區(qū)商務(wù)機(jī)場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)配套服務(wù)設(shè)施以及通用航空項(xiàng)目投資建設(shè)。社會(huì)資本參與為通用航空飛機(jī)提供服務(wù)的固定運(yùn)營(yíng)基地建設(shè)的，市財(cái)政按飛行區(qū)及安全設(shè)施實(shí)際投資額的一定比例給予財(cái)政補(bǔ)貼。設(shè)立民航投資基金，鼓勵(lì)民間戰(zhàn)略投資者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)基金或股權(quán)投資方式進(jìn)行投資。積極開(kāi)展飛機(jī)租賃。（3）港口。以建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”和廣東自貿(mào)區(qū)（南沙片區(qū)）為契機(jī)，鼓勵(lì)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資等方式參與南沙港區(qū)港口基礎(chǔ)設(shè)施和廣州港內(nèi)河碼頭基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，依托廣州航運(yùn)交易所，投資航運(yùn)物流、交易、保險(xiǎn)、融資租賃等現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。（4）高速公路。通過(guò)公共資源競(jìng)爭(zhēng)性配置、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，引進(jìn)社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)性高速公路投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。完善高速公路收費(fèi)政策和價(jià)格調(diào)整機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本與國(guó)有企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行高速公路出入口TOD（公交導(dǎo)向型）開(kāi)發(fā)。

（二）城市更新。（1）“三舊”改造、城市棚戶(hù)區(qū)改造：調(diào)動(dòng)舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊原土地使用權(quán)人的積極性和融資能力，鼓勵(lì)以項(xiàng)目預(yù)期收益作為質(zhì)押貸款擔(dān)保進(jìn)行項(xiàng)目融資。（2）保障性住房：積極推進(jìn)公共租賃住房房地產(chǎn)信托基金試點(diǎn)，通過(guò)已建成的保障性住房資產(chǎn)證券化，盤(pán)活存量資產(chǎn)。落實(shí)保障性住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理涉及的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金免繳政策，落實(shí)營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅收減免優(yōu)惠政策。

（三）社會(huì)事業(yè)。（1）教育設(shè)施：鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)直接投資或以債權(quán)、股權(quán)形式投資廣州教育城投資公司，參與廣州教育城基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，設(shè)立民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，推動(dòng)民辦教育規(guī)范、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。保障民辦教育機(jī)構(gòu)在用地、稅收、用水、用電、用氣等方面與公辦教育機(jī)構(gòu)享有具有同等待遇。（2）醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施：將社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入廣州市醫(yī)療機(jī)構(gòu)總體設(shè)置規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，培育醫(yī)療服務(wù)品牌。規(guī)劃調(diào)整和新增醫(yī)療資源時(shí)優(yōu)先考慮引進(jìn)社會(huì)資本，將符合條件的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)范圍。（3）養(yǎng)老設(shè)施：積極抓好全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。探索將公辦養(yǎng)老院、農(nóng)村敬老院交由社會(huì)力量承接運(yùn)營(yíng)，按床位數(shù)獲取政府補(bǔ)貼。（4）文化設(shè)施：采取公建民營(yíng)、委托管理等方式引進(jìn)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告權(quán)、冠名權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)使社會(huì)資本獲得盈利。經(jīng)營(yíng)性公共文化場(chǎng)所可實(shí)行連鎖經(jīng)營(yíng)和聯(lián)盟合作。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的保障措施

（1）創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式。依托廣州產(chǎn)業(yè)投資基金和廣州（國(guó)壽）城市發(fā)展基金，繼續(xù)引入保險(xiǎn)資金并探索利用社會(huì)保障基金、住房公積金等政策性資金，做大做強(qiáng)城市發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金撬動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效應(yīng)最大化。探索建立專(zhuān)業(yè)化的國(guó)有投資公司，重點(diǎn)投向城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以產(chǎn)業(yè)投資基金為支撐，吸引社會(huì)資本參與，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)和保障城市建設(shè)。（2）創(chuàng)新債權(quán)融資方式。通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜⒅衅谄睋?jù)、信托計(jì)劃等直接融資方式擴(kuò)大融資規(guī)模，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、投資補(bǔ)助形成預(yù)期現(xiàn)金流。（3）推動(dòng)軌道交通、高速公路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目應(yīng)收賬款證券化。對(duì)于可產(chǎn)生現(xiàn)金流的固定資產(chǎn)，探索收費(fèi)權(quán)質(zhì)押融資，通過(guò)資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）等形式，將資產(chǎn)加以信用評(píng)級(jí)和信用增級(jí)后轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌?chǎng)上出售和流通的證券，或在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的資產(chǎn)支持票據(jù)，為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供融通資金。（4）大力推進(jìn)項(xiàng)目融資和股權(quán)融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)和政府授權(quán)的項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)作為還款來(lái)源和擔(dān)保設(shè)立項(xiàng)目公司，開(kāi)展項(xiàng)目融資，隔離融資風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司以廣州股權(quán)交易中心作為交易平臺(tái)，通過(guò)股權(quán)交易、增資擴(kuò)股等方式拓展引入社會(huì)資本的途徑，建立通暢的退出渠道。開(kāi)展企業(yè)股權(quán)登記、托管、查詢(xún)等服務(wù)，為企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資做好配套服務(wù)。（5）盤(pán)活存量資產(chǎn)、資源。加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和財(cái)務(wù)決算，加快形成固定資產(chǎn)。選擇較為優(yōu)質(zhì)、升值潛力大的固定資產(chǎn)經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估和資信增級(jí)后注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目融資抵押擔(dān)保或資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)條件。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)收購(gòu)、參與企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購(gòu)等方式參與已建成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、資源。（6）建立投資、補(bǔ)貼和價(jià)格協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，市政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。（7）完善“使用者付費(fèi)”機(jī)制。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)特點(diǎn)，根據(jù)不同類(lèi)型使用者的質(zhì)量要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求和消耗量情況，實(shí)行階梯式價(jià)格，區(qū)別商用、民用等不同用途進(jìn)行定價(jià)付費(fèi)。（8）加快信用體系建設(shè)。建立社會(huì)資本守信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目順利推進(jìn)。

結(jié)束語(yǔ)：廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制對(duì)于確保廣州重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域取得突破有重大意義，目前廣州市在城市建設(shè)方面已取得了有目共睹的成績(jī)，只要進(jìn)一步深化投融資改革，開(kāi)放投資領(lǐng)域，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性，增強(qiáng)發(fā)展活力動(dòng)力，在不久將來(lái)，廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的格局將會(huì)掀開(kāi)嶄新的一頁(yè)！