全國通關一體化政策探究與展望

楊帆

摘 要：今年三月，國務院會議確定推動我國全國通關一體化建設，這對我國的對外貿易無疑是大好消息。我國目前已經在長三角、珠三角、京津冀等地區實現了區域通關一體化，但與國外制度建設相比，我國的通關一體化在實踐中還存在一些問題，需要在由區域通關轉向全國通關的過程中及時改進。站在貿易便利化的視角可以看到，推動我國國際貿易的發展不止要落實通關政策，還需要在基礎設施、法律構建、管理模式等多方面進行全面完善，為推動國際通關一體化，服務于我國的國際貿易發展作貢獻。

關鍵詞：通關一體化；貿易便利化；海關建設

一、聚焦新政策

2015年3月18日，國務院常務會議確定，要創新大通關協作機制，推進全國一體化通關，積極推進國際貿易“單一窗口”。

“單一窗口”是指允許貿易經營企業一次性提交相關信息和單證，通過一個平臺、網頁或地點（機構）申報，并對企業提交的信息數據進行一次性處理。

二、通關一體化經驗

事實上，近年來我國一直致力于通關便利化的建設，不斷借鑒國外的經驗，但是在制度建設與具體操作中還存在著一些不足。

（一）國內成就與不足。我國在去年已逐步實現了長三角、珠三角、京津冀和長江經濟帶的區域通關一體化，逐步建立起了申報平臺、審單平臺、風險防控平臺和通關作業平臺的統一化，賦予了企業在選擇申報地點、查驗方式、通關模式上更大的自主權，實現了降低門檻、減少環節、節約成本和提高效率等目標。

我國區域通關建設中，數字化系統的運用起到了關鍵作用，海關總署等國務院十二部委聯合共建電子口岸，實現了行政機關跨部門、跨行業聯網核查，企業便捷辦理各種進出口業務。[1]但是，在實踐過程中，區域通關建設在實施和硬件運行上暴露出一些問題，在推進全國通關一體化的過程中需要彌補。第一，目前的區域通關一體化只著眼于海關部門的協調配合，忽視了其他部門的聯合管理。例如企業原本被賦予了自主選擇進口貨物查驗地的權利，可以選擇在口岸海關查驗或是轉運分流至屬地海關查驗，但由于檢疫部門并沒有實現聯合管理，因此對于需要檢疫的進口貨物，企業實際上并沒有選擇權，依然必須在口岸海關查驗，區域通關的便利化便成了虛設。[2]第二，在具體操作中，由于涉及到的部門多，權責并不清晰，一旦出現通關緊急問題，由于處置流程多，引發低效。以杭州海關為例，在實行通關一體化之前，審單部門原有審單員7-8人，負責聯系40余個現場業務點，每個審單員均有專門負責的業務點及商品，“崗對崗”對口明確。然而一體化改革后，各海關現場需要直接聯系寧波、上海、南京海關三個審單中心超過100名的審單人員，程序和口徑眾多繁瑣，導致效率不增反降。第三，在硬件設施方面，我國采用的H2010系統運行速度較低，跟不上大量企業的需求。不僅如此，我國的電子口岸建設整體處于低水平。發達國家的單一窗口實現了企業提供信息和政府審查監管的一體化，而我國的電子口岸僅實現了企業從同一入口登陸，部分海關數據統一申報，更多的相關部門如衛生檢疫、財稅等都沒有實現數據統一報批，企業的通關便利化需求還沒有真正滿足。

（二）國際經驗。目前國際上已經成熟的“單一窗口”的運行模式主要有三種，即“單一機構”、“單一系統”和“公共平臺”模式?！皢我粰C構”模式是通過一個單一的政府監管機構來處理所有與出入境相關的業務。該機構在收到企業進出口貿易申報數據后直接進行各項業務處理，統一協調并執行所有與對外貿易相關的監管。以瑞典為例，瑞典“虛擬海關辦公室”能夠代表國家稅務機關征收稅款，代表統計機關編制貿易統計數據，代表貿易進口許可證管理等部門發放進口許可證。瑞典的進出口企業只需要向該機構一次性提交所有信息，該機構就會將相關信息反饋至各有關政府部門，當許可證、報關單證、稅務繳納等流程全部完成之后，整合信息并反饋企業。瑞典海關數據顯示，該模式使企業的行政開支減少55%，大大提高海關的通關效率。

“單一系統”模式是通過建立一個統一處理進出口業務的信息系統，綜合處理、分發接收的數據，并實現處理之后的信息共享，但各監管機構仍相互獨立。以美國的國際貿易數據系統為例，企業可以通過單一的系統，提交標準化電子數據；相關政府部門對系統分發后各自收到的信息進行審查后，將結果發回給進出口企業。該系統減少了貿易過程中的數據收集環節，減少了政府的管理成本和企業的財務成本。目前美國99%的進口和100%的出口申報已通過國際貿易數據系統處理。

“公共平臺”模式是建立一個公共信息處理平臺，實現企業申報數據的收集和反饋。企業在平臺上提交了申報信息后，申報內容經過不同的業務系統流向不同的監管機構，實現不同監管機構在信息流、業務流的共享協作。以新加坡為例，其建立了基于電子數據交換下的Trade Net公共平臺，該系統可同時覆蓋各類貨物。企業可以通過遠程登錄或互聯網訪問的形式進入系統，向不同機構申報。申報內容經核準后，相關單證就會以電子形式反饋。在Trade Net操作下，一個在紙質和物理環境下需要2～7天才能獲批的申請平均只需要10分鐘，為企業節省

40%～60%的費用，政府機構節省50%的費用，單證費每年節省十億美元。

三、全國通關一體化與國際通關一體化展望

（一）通關一體化的影響。第一，對于國家而言，通關一體化的實施有助于增加一國收入，吸引投資，提高海關部門監管效率。首先，通關一體化能夠將稅收、檢疫等部門的管理與海關活動相聯系，提升進出口執法的透明度，有利于打擊走私和腐敗案件。其次，制度透明和程序簡化必然帶來貿易成本的降低，吸引更多的國家來我國投資，促進我國就業增長，引進先進技術。最后，通關一體化有助于增加直接出口，減少對轉口貿易的以來，為地方經濟的發展帶來了福音，也為物流緩解了壓力。第二，對于企業而言，通關一體化簡化了轉換運輸工具、邊境檢查、商品檢驗等程序，可以為企業節約通關時間和物流成本。尤其是對中小企業而言，當面臨走向國際市場的機會時，通關進度緩慢與交易時間限制嚴格的矛盾使許多中小企業無法抓住良好的商機，這對原本就處于競爭劣勢的中小企業更加不利。通關一體化可以為企業提供更為高效的交易平臺，幫助其減少進軍國際市場的成本，增強其國際競爭力。第三，對于消費者而言，通關一體化減少了進出口商品的成本，緩解了商品滯留在海關造成的供給不足，能夠降低進出口商品的價格，提升消費者福利水平。第四，如果未來能夠實現國際通關一體化，還將解決出口數據虛假問題。例如2013年中的3個月，中國海關公布的大陸對香港的出口額為949億美元，而同期香港海關公布的香港對大陸的進口額僅為587億美元，巨大的差額被詬病為虛假統計。如果實現國際通關一體化，即使到岸價與離岸價有些許差異，但兩地互為進出口的數據起碼能夠大致吻合，減少虛假貿易的情況。

（二）從貿易便利化看政策完善。通關一體化政策實際上只是眾多貿易便利化措施的一種，多管齊下更有利于我國對外貿易的整體發展。

貿易便利化措施包括跨國因素和國內因素?？鐕蛩匕诎缎屎秃ｊP管理，國內因素則包括國內基礎設施建設、有利的政策法規，政企合作的環境等?；谶@些因素，筆者認為，要想落實好通關一體化政策以及推動國際貿易長足發展還需要做到以下幾點：第一，在一些歷史及經濟發展落后的地區，基礎設施建設相對滯后，雖然近年來國家加大了對口岸基礎設施的投入，但相關附屬設施的建設仍然不夠便利。例如廣西作為對外開放的重要窗口，口岸雖多但道路設施不完善，貨車運輸效率低，出境前還需要查驗貨物破損與轉換集裝箱，交通時間占整個通關時間的90%以上。第二，在管理體制方面，未來不僅要將海關、邊防、檢驗檢疫、海事等查驗部門納入通關系統，還需要口岸管理、企業以及稅務、銀行、外匯等多個部門密切協作配合。這方面的法律法規沒有做到與時俱進，口岸各聯檢部門的協同配合還存在不少障礙，職責交叉的現象普遍存在，導致同時存在反復查驗和監管盲區的漏洞。而一旦貨物通關出現問題，由于職責劃分不清，各部門容易出現互相推卸責任的混亂局面。對此應當及時修改《海關法》并且出臺有針對性的地方口岸管理法規，在海關與其他管理部門、企業之間建立起不同層次的合作機制，明晰權責與管轄。第三，我國海關在風險管理方面還未建立完善的風險評估指標和標準體系，對風險的把控還主要靠人工查驗，信息化監管并未普及。這樣既浪費時間又不能及時發現風險，導致偷稅漏稅、走私等行為時有發生。對此應當科學設置風險參數，建立統一的風險判別標準和管理機制，對不同程度的風險采取相應的處置方式?？梢越梃b國際上普遍使用的分類通關制度，按通關記錄劃分不同誠信和風險等級的企業，在通關過程中給予優惠至嚴格的不同待遇。第四，完善電子口岸的系統設計，打破業務統計數據的關際隔閡，構建全國海關信息共享機制，加強海關間優勢互補、資源共享與執法聯動。第五，重新定位海關職能，加強政企合作，傾聽企業的意見，加強海關與企業在推進貿易便利化中的合作。引導海關由強制監管主體向服務主體的轉變。例如在全國通關一體化改革與現行通關改革模式的關系上，海關部門應當充分考慮企業的接受度，創造性地整合現有的改革成果，而不宜另起爐灶，給企業造成多余的困擾。

在展望未來的國際大通關目標時，筆者認為應當充分借鑒國外經驗，利用好自貿區建設的成果。在國際通關的初級階段，可以學習越南老撾兩國通關聯檢模式，在邊境劃定區域作為試點，兩國統一時間派員對過往貨物、人員進行聯合檢查，實現兩國間“一次申報、一次查驗、一次放行”的通關作業模式。其次要發揮自貿區的優勢，例如中國—東盟自貿區、未來的中韓自貿區，中國—澳大利亞自貿區，都可以嘗試跨國海關的互聯互通，在一國通關檢驗之后，在另一涉及外貿的國家不需要再次報關和檢疫檢驗。

參考文獻：

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