對貧困地區扶貧開發金融支持工作的探索與思考——基于烏蒙山畢節試驗區的調查

孟凡訓

（中國人民銀行畢節市中心支行，貴州 畢節 551700）

2011年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》，在全國范圍內明確了烏蒙山等全國14個連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場。2014年，人民銀行、財政部等7部委聯合下發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，人行成都分行、貴陽中支先后印發了《烏蒙山片區扶貧開發金融支持工作實施方案》和《關于進一步加大信貸政策支持貴州扶貧開發力度的意見》。

2014年，畢節試驗區努力把意見、方案的要求和轄內經濟金融發展結合起來，就金融扶貧工作進行了探索和實踐，但仍面臨金融支持效率低、財政配套推進乏力、統一貸款貼息管理機制缺失、財政與信貸資源整合機制不暢等問題。鑒于此，對畢節試驗區金融支持扶貧開發進行總結，剖析存在的主要問題，對于如何引導為貧困地區經濟發展提供強有力的支持，進一步促進經濟社會持續健康發展，幫助貧困人口脫貧致富進而與全國同步實現小康具有借鑒意義。

一、畢節試驗區經濟發展狀況

（一）經濟社會持續健康發展，為推進金融扶貧開發創造良好條件

2014年，習近平總書記3次對畢節試驗區工作作出重要批示和指示，貴州省委、省政府6月21日在畢節召開“畢節試驗區全面深化改革推進大會”，出臺《關于進一步支持畢節試驗區全面深化改革發展的若干意見》。畢節試驗區圍繞“打造經濟社會發展升級版”的目標，經濟社會持續健康發展。全年實現生產總值1265.2億元、財政總收入365億元、完成全社會固定資產投資2100億元，分別增長14%、23.4%和8.29%；城鎮居民、農村居民人均可支配收入21288元和6234元，分別增長9.7%和14.3%；城鄉建設投資502.78億元，城鎮化率33.97%；實施扶貧生態移民工程5699戶，改造農村危房7.18萬戶，新增2個縣、22個鄉鎮“減貧摘帽”，46.06萬人脫貧。

（二）經濟發展仍面臨諸多問題，推進金融扶貧任務艱巨

一是貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況尚未徹底改變，仍有120余萬人未達到脫貧標準，涉及151個鄉鎮，占貴州的20%。涉及教育、就業、衛生、住房、社保等方面的民生問題“欠賬”仍然較大；二是薄弱的基礎條件對扶貧開發的支撐能力仍顯不足。2014年城鎮化率為33.97%，遠低于全國甚至貴州水平；三是產業結構依然單一，發展不平衡，對“煤電煙”產業依賴度仍較高。總體上還存在“一產不穩、二產不強、三產不足”的問題。工業經濟還未完全跳出傳統的“能礦產業”格局，“煤電煙”稅收收入占到總收入的53.09%；四是人均產值較低，資金缺口較大。2014年人均生產總值僅19372元，是貴州平均水平的75%、全國平均水平的40%，更多剛性支出和民生支出仍靠中央財政轉移支付。

二、金融支持扶貧開發探索與實踐

（一）上下聯動，整合資源推進扶貧開發促發展

有22個國家部委先后出臺對支持畢節扶貧開發的差別化政策，農發行、國開行等大型銀行先后出臺差別化政策支持。地方政府及相關部門先后下發了《關于進一步加快推進扶貧開發的意見》、《關于對扶貧開發工作重點縣鄉加快脫貧攻堅步伐進行獎勵的意見》及《深入推進金融扶貧惠農 全面做好畢節市扶貧開發金融服務工作的實施意見》等，上下聯動，多方合力推進畢節試驗區扶貧開發。得益于此，2014年，畢節試驗區在經濟增速放緩，煤炭、電力和煙草等傳統支柱產業增長乏力等背景下，信貸投入仍保持快速增長，各項貸款增速高于同期存款16.56個百分點，高于貴州平均水平3.5個百分點。

（二）運用貨幣信貸政策工具，助力扶貧開發惠民生

一是出臺《支農再貸款支持山區現代農業“一創二推三建”杠桿化運作模式工作指引》，威寧、納雍、赫章、織金縣先后推動政府出臺實施細則和利差補貼管理辦法，實現對扶貧開發項目讓利2個百分點以上的優惠，2014年已撬動2.7億元信貸資金投入；二是地方性法人金融機構通過修訂支農再貸款管理制度，強化了機構內部管理，嚴格信貸投向，圍繞惠農利農原則，對連片貧困地區最低讓利1.1個點，最高2個點，通過此舉已降低涉農主體融資成本800萬元；三是持續推進就業小額擔保貸款發展，2014年累計發放貸款6275.8萬元；四是出臺《民貿生產優惠利率管理辦法》，累計向15家民貿企業發放貸款5.69億元，貼息額424萬元，實現了民貿民品優惠貸款的零突破。

（三）提升金融覆蓋面，改善金融服務環境便百姓

銀行機構輻射面逐步擴大，金融網點不斷向縣域鄉鎮延伸。2014年，新設19個銀行機構網點（農村網點14個），年末網點總數達到518個。金融改革有序推進，3家農村信用社成功改制為農村商業銀行，1家農村信用社改制正在報批。“引銀入畢”工程成效顯現，近年來先后入駐的交通銀行、貴州銀行和貴陽銀行及8家村鎮銀行加大信貸投入，2014年新增貸款24.46億元，余額72億元。

地方政府出臺《畢節市加快農村支付服務環境建設工作方案》，鼓勵涉農金融機構增設機構網點，增加支付機具布放。2014年，新增投放ATM機222臺，POS機等支付工具3011臺，助農服務終端5403臺，發放農合銀行卡120.25萬張，年末農村金融機構發放銀行卡308.46萬張，布放助農取款服務點8017個，行政村覆蓋面222.39%，累計辦理業務406.1萬筆，金額22.42億元。

新建信用鄉鎮19個，信用村198個，信用組1487個，2014年末信用鄉鎮63個，建立農戶經濟檔案148.63萬戶，建檔面99.87%，評定信用農戶99.87萬戶。信用環境改善，不僅為農戶提供了便捷方便，也降低了農戶融資成本。2014年，農信系統向信用鄉鎮累計發放農戶貸款32.84億元，年末余額36.96億元，已直接減輕農戶經濟負擔1848萬元。

（四）創新金融產品和服務方式，提升金融服務效率促利農

農村金融機構推出“興業通”、“便捷通”等信貸產品，支持商貿物流、餐飲服務；開辦農房抵押貸款業務，解決農村抵押擔保難問題，2014年累計發放農房抵押貸款2.06億元，余額3.57億元。部分機構通過完善利率定價機制、改進服務方式等途徑，及時為老百姓提供便捷服務。如研發“誠信利率定價”產品，根據客戶貢獻度、忠誠度以及金融服務需求，合理確定貸款利率；為基層配備“全民付”客戶端，由信貸人員攜帶進村入戶，通過“全民付”為農戶辦理余額查詢、還款付息、跨行轉賬等業務。

三、當前面臨的主要問題

（一）依靠財政政策撬動扶貧開發信貸投入乏力

地方財力有限，財政“支大于收”，2014年收支缺口241.22億元，難以跟進資金配套國家相關扶持政策實施，影響政策傳導效果。如：未能設立大型政策性擔保機構，不能滿足大型銀行信貸門檻，影響扶貧開發項目大額信貸投入（轄內融資性擔保機構平均注冊資本7700萬元）；未能配套本級獎勵補貼資金，影響涉農信貸投入（金融機構涉農增量獎勵分別要承擔9%，農村金融定向費用補貼分別承擔3%）；未能配套保險資金，影響農業保險縱深推進（養殖業保險市縣財政要承擔5%等）；未能及時補充就業小額擔保貸款擔保基金，制約這一惠民政策持續推進（2014年末試驗區就業小額擔保貸款擔保基金1.05億元，較年初減少5700萬元）。

（二）大型銀行缺乏差異性信貸管理，農村金融需求未能有效滿足

大型商業銀行信貸管理機制差異性不明顯，信貸政策實行“一刀切”，資金使用效率低，基層行尤其是縣支行基本上無信貸自主權（可以發放部分小額貸款），限制了對中小微企業和“三農”的信貸支持。大型銀行在信貸規模配置上與存款增長、不良貸款等指標掛鉤，試驗區處于弱勢地位。與此同時，一方面，受資本約束限制，地方法人金融機構合意貸款額度難以大幅提升，而另一方面，其資金來源不足問題開始顯現，支持“三農”能力受限。2014年畢節試驗區地方法人機構余額存貸比和增量存貸比為79.28%和281.67%，分別較年初上升了11.30個和214.12個百分點。

（三）農村支付環境建設持續發展還存在制約因素

農村居民金融知識匱乏，非現金交易意識不足，銀行卡、票據、網上銀行、手機銀行等結算工具在農村地區推廣使用率不高。助農取款服務點業務量小、收入低，2014年，轄內助農取款服務點平均業務量506筆，業務量在500筆以下、發生額在5萬元以下以及月收入在1000元以上的的服務點占比不足50%，營業收入不能完全覆蓋成本，部分服務點申請撤銷或停止辦理業務。助農取款服務建設點多面廣，投入多、收益少，每年需投入1000萬元日常維護費和4300萬元正常運轉費，銀行難以承擔。

（四）民生信貸業務存在一定的局限性

一是貼息資金未能及時到位，一定程度加重了承貸銀行負擔，加上擔保基金補充不足等疊加因素，導致就業小額擔保貸款逐年走低，存在停辦趨勢。2014年貼息資金到位率為72.21%，同比下降了11.22個百分點，1縣2013年已停辦此項業務；二是由于銀行對民貿民品企業執行基準利率發放貸款難以覆蓋風險和成本，不得不采取拆分發放貸款、收取其他費用、改變操作流程等手段增加收入，一定程度增加企業融資成本，加劇企業資金緊張，也弱化了貼息政策效果。

（五）“抓小抓大”金融服務機制不暢

抓小，即農戶。一方面，由于農村產權登記、流轉等機制不健全，農戶缺乏應有抵押物。另一方面，由于農村信用建檔評級主要由農信社承擔，過程相對封閉，沒有兼容地方政府的社會管理需求，難以得到地方政府的深度支持介入，其他銀行也不能共享，且評級工程偏重于農戶財產和抵押擔保，忽視對農戶經營情況及資金使用效益等“軟實力”考慮，導致農戶尤其是貧困農戶合理的融資需求通過信用評級難以滿足。

抓大，即產業化現代農業。涉農金融機構在找準主導產業、創新金融產品與服務方式等相對滯后，金融服務不適應農業產業規模化、品牌化發展，未能結合現代山地高效生態農業和新型農村市場主體特點，推進農業產業上下游聯動、農工旅融合、多業態共生等一體化金融發展，尤其是整合相關部門扶持政策撬動金融信貸投入上缺乏完善的運作機制。

（六）缺乏統一的貸款貼息管理機制和信息共享機制

目前，執行國家貸款貼息政策的部門有扶貧、農牧、林業、社保等部門，如扶貧貼息貸款由扶貧辦按《扶貧貼息貸款貼息實施辦法》管理，農業貼息貸款由農業局按《農業綜合開發貼息資金管理辦法》管理，林業、就業貼息貸款也有相應管理辦法。但由于缺乏統一的管理機制和信息共享機制，導致政府部門之間、政府部門與金融監管部門及銀行之間信息交流不充分，政府部門對銀行信貸政策缺乏全面了解，銀行對貸款貼息政策也不完全掌握，甚至貸款對象對貼息政策也缺乏應有的認知，最終形成國家貼息貸款政策各自為陣的格局，影響政策效果。

四、工作建議

（一）實行差異化金融管理政策，增加對連片貧困地區支持力度

人民銀行對連片貧困地區實行區別的信貸調控優惠政策，在合意貸款增量測算、支農再貸款安排等貨幣政策工具上給予更多傾斜，并降低支小再貸款抵押擔保條件，擴大擔保品范圍，促進農村金融機構增加小微企業信貸投入。各銀行業機構尤其是大型銀行對貧困地區分支機構實行差別化信貸政策，在信貸審批、規模調整上給予更多支持，加快信貸結構的調整，調劑信貸資源向貧困地區傾斜。

（二）實行差異化財政政策，整合各類扶持政策協同推進扶貧開發

對貧困地區實施差別化財政獎勵政策，如提高貧困地區縣域新增涉農貸款獎勵比例等。整合利用財政獎補資金、貼息貸款資金、信貸風險補償資金等資源，建立財政貼息、風險補償、金融扶貧獎補聯動機制，協同推進扶貧開發。利用支農再貸款利率優惠政策，建立各類貸款貼息政策與貨幣政策配合機制，撬動更多信貸資金支持扶貧開發項目和現代山地高效生態農業項目。降低或者取消連片貧困地區財政負責承擔的農業保險、涉農增量獎勵、農村金融定向費用補貼等承擔比例，實行各類補貼獎勵由中央、省級財政承擔，減輕連片貧困地區財政負擔，更好地發揮各類政策支持效應。

（三）完善助農取款服務機制，推進農村金融服務平臺建設

圍繞“政府支持、人行主導、多方參與”的工作思路，一方面是通過將助農取款服務工作納入政府目標考核、對服務點進行整合、增加財政補貼或發放貼息貸款等方式，多渠道提高服務點收益，逐步建立貧困地區農業助農取款服務長效機制。另一方面，依托現有的助農取款服務點，逐步完善網點功能，集成現金支取、銀行卡查詢、現金匯兌、轉賬匯款、代理繳費、金融知識普及等為一體的農村金融綜合服務平臺，更好地滿足廣大農民的基本金融服務需求。

（四）對連片貧困地區民生信貸業務實行傾斜性政策

提高連片貧困地區民族貿易和民族特需商品生產貸款貼息標準，適當擴大銀行利率上浮空間，增強金融機構積極性，擴大優惠政策覆蓋面。放大貧困地區就業小額擔保基金倍數，并將中央、省級財政承擔就業小額擔保貸款貼息資金預撥至市級或縣級財政，實行封閉管理、專款專用，各級財政給予貼息后歸集上報，年終進行決算，以此縮短貼息時間，提高貼息效率，降低承辦銀行負擔，促進就業小額擔保貸款持續發展。

（五）健全農村信用體系建設，助力農村“普惠金融”發展

建立農村經濟主體信用信息歸集、共享和評價體系，完善信用評級方式方法，注重農村經濟主體“軟實力”評價，構建獎懲合理、評級科學、增級適時的評價體系。由地方政府牽頭推動建立農村經濟主體信用信息系統，整合行政資源、金融資源、司法資源以及其他社會資源，完善信息采集錄入，建成信息電子化、標準化，采集全覆蓋、評價規范、多方共享的農村信用信息數據平臺。