公共教育政策視角下城鄉義務教育公平性探究

劉斌　廖小東

摘 要：由于二元社會經濟結構的制約，義務教育領域的政策體現出城鄉不同，突出表現在教育資源配置的公平性方面。文章從公共教育政策的視角，對城市和農村義務教育的基本情況做了比較，認為城鄉義務教育存在著一定的差距并且持續拉大的趨勢是當前實現教育公平所面臨的嚴峻現實，而政府作為公共教育政策的執行主體，應該從公平的角度對城鄉義務教育資源進行合理配置，同時要對鄉村薄弱地區予以補償和照顧，保障全體社會成員享受教育公平。最后嘗試性地認為以公平導向和法律導向的公共教育政策是實現教育公平的有效途徑。

關鍵詞：公共教育政策；義務教育；公平性

中圖分類號：G40-011 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）15-0123-02

引言

教育政策與教育公平在教育行政管理活動中出現的頻率是相當高的。本文在閱讀大量文獻并結合國內外學界的各種定義，將公共教育政策界定為：國家在不同時期制定的某種帶有持續性、綱領性、計劃性的教育目標和教育任務，并以此來調整人們的教育關系，指導約束人們的教育行為。將教育公平界定為：國家對教育資源進行配置時所依據的合理性規范和原則，其目的在于實現教育利益分配的公平。既然本文是探討公共教育政策視角下城鄉義務教育的公平性問題，那么有必要對二者之間的關系做一個簡要的概述。

一、概述

1.價值同構關系

教育政策的價值內核在于追求教育公平，而眾多學者也在極力呼吁教育公平理應成為教育政策的基礎性倫理訴求。“教育公平就本質而言，是教育領域中人們對受教育權利、機會等利益條件的享有和評價，是對教育資源分配的一種價值度量。”[1]可以說，教育公平最根本的就是人們接受教育機會的均等和教學資源的合理分配。由此可見，教育政策與教育公平兩者追求的價值和目標同源又同構。

2.手段與目的關系

教育公平的實現與教育政策是相輔相成的。也就是說，教育政策是實現教育公平的重要條件，是達到教育公平公正的有效手段。任何教育政策如果不去追求公平和效率，便失去了目的的手段，也就失去了合法性。王舉認為：“教育政策合法性的價值前提在于教育公平。”[2]反之，教育公平如若離開了教育政策的調節作用，也就失去了根本的保障。

二、城鄉之間義務教育資源配置的現狀

1.城鄉義務教育階段師資力量差距明顯

師資條件的一個重要參考指標就是教師的學歷層次。從學歷層次看，農村中小學的教師受教育程度與城鎮乃至全國平均水平都存在較大的差距。城市初中教師本科學歷占的比例最大，而農村初中教師專科學歷占的比例最大。農村初中教師高學歷者（含研究生畢業）同比城市僅為其三分之一左右。從教師職稱上來看，城市一級教師所占的比例最大，農村二級教師所占比例最大，部分農村初中教師未評職稱。

2.城鄉基礎教育的辦學條件與資源投入差距懸殊

通過將城市與鄉村的辦學指標相比，我們總體看到城鄉中小學的辦學條件和硬件設施配備差距不大，其中農村中小學生均校舍面積指標還要略高出城鎮水平。但農村硬件設施的人均占有比例差距還是比較大，其中差距幅度最大的是生均危房面積。另外，國家對城鄉教育的財力支持是最有效、最直接的手段。從已有數據來看，國家對城鄉教育的財力投入存在著明顯的差距。2010年的中國教育年鑒統計數據顯示，農村小學教育經費為3 041.97億元，農村初中教育經費為1 842.18億元，農村義務教育的經費總額為4 884.15億元；城市小學教育經費為4 642.60億元，城市初中教育經費為3 152.37億元，城市義務教育經費總額為7 794.97億元，是農村義務教育經費總數的1.6倍[3]。

3.城鄉之間教師待遇存在巨大鴻溝

教師是義務教育的直接實施者，教師待遇的高低直接影響教師教學的積極性，而教師待遇又由教育政策規定，國家對城鄉教師實施不同的待遇標準。盡管城鄉學校教師的基本工資一樣，但城鄉之間經濟發展水平差別較大，導致城市學校教師的實際收入要遠遠高于鄉鎮教師，有的甚至要高出好幾倍。加之鄉鎮的教學條件大多比較艱苦。因此，大多鄉鎮教師都在想辦法向城區學校調動，很難安心教學。這些都加劇了城鄉義務教育的不公平性。

通過上述分析我們可以看出，目前我國城鄉義務教育在師資力量、辦學條件、教師待遇三個方面都存在一定差距。可以說，義務教育資源供給和利益分配的城鄉不均等是導致我國城鄉義務教育在教學質量和教學效果方面存在較大差距的直接原因。

三、影響城鄉義務教育資源配置不公平的原因分析

1.教育資源分配傾向于城市

由于城市教學資源集中，基礎設施比較完善，教育改革當中的教育經費和資源分配自然傾向于城市，這種“城市化取向”的教育歧視性政策，直接導致了公共教育資源分配的不均衡和不公平。這一政策突出表現在教育公共品的建設上，城市學校多數由政府財政出資修建，而鄉村學校則多為村民籌資修建。另外，在有限的教育財政投入中，農村能分到的份額遠遠少于城市，滿足不了農村的適齡人口教育。因此，可以說教育資源分配的城市化取向，直接導致城鄉之間教育發展的不均衡，城鄉教育差距越來越明顯。

2.城鄉二元教育結構的制約

20世紀50年代，在計劃體制的邏輯驅使和“趕超戰略”的現實壓力下，城鄉二元教育制度便應運而生了，使得政府將可調動的教育資源幾乎全部投入了城市的教學，農村教育的投入便主要成了農村的事情。在這種歷史條件下形成了“農村教育”和“城市教育”的城鄉二元教育分割結構，直接后果是分屬于兩種制度下的教育者和受教育者的權利的實現程度截然不同，不同的社會成員及其子女必然宿命地面對著教育機會的不平等。

3.農村教育經費投入不足

1985年中共中央發布《關于教育體制改革的決定》，1986年國家頒布并實施《義務教育法》，明確了九年義務教育由政府分級管理的辦法。然而由于具體職責不清，在實施過程中，中小學的管理權限被下放到了鄉村兩級，其中隱伏著很大的問題。第一，我國大部分鄉鎮財力有限，辦學經費主要來自向農民收取教育費附加和教育集資款等，加重了農民負擔。第二，教育資源難以做超越鄉村范圍的優化配置。可以說，農村義務教育經費投入不足嚴重制約著農村義務教育事業的發展和教育管理水平的提高。

四、優化城鄉教育資源配置與教育公平實現的政策路徑

公共教育政策的內核在于不僅要從社會觀念上而且要從法律層面上保障每個適齡階段的公民接受同等的教育，擁有接受教育的同等權利，只有這樣，教育政策才具有合法性。因而，科學地分析和正確地認識城鄉教育存在的問題，并積極尋找對策，將對實現教育公平具有重大的現實意義[4]。

1.以法律為準繩優化教育資源分配

現代的教育行政管理活動，必須在國家制定的法律框架內進行。國家教育法律一旦頒布和施行，就必須維護它的權威性和保持它的穩定性，任何教育法律關系主體（教育行政部門、教育機構、學校、公民個人等）都必須在法律規定的范圍內活動，要做到“依法治教”。以國家法律為準繩來優化教育資源意味著對城鄉教育資源的分配必須依據《中華人民共和國義務教育法》和《中華人民共和國未成年人保護法》等法規來實施，依法分配，杜絕城市化優先和效率優先的不正傾向，同時意味著即便在某些市場準入的教育領域，也必須在國家教育法律法規的范圍內和政府教育行政及其他部門的監控下運作。

2.以實現社會公平為目標配置教育資源

政府在制定公共教育政策，進行教育資源配置時，必須要從“精英教育”轉向“大眾教育”，從“城市中心”轉向“一體化發展”，從“市場產業化”轉向“公共利益性”，這三種理念轉向都蘊含著一種理念，即城鄉教育的協調發展、優勢互補、雙向共榮。這種理念轉向不是政府的恩惠，而是一種必需的責任，只有政府通過教育改革讓“平等正義思想深入人心，廢除城鄉教育雙軌制才能真正落實下去；否則，即使名義上廢除了，還是會出現雙軌制的各種變形，頭腦中沒有了等級思想，生活中才會杜絕等級差異[5]。”

3.推進農村補償性教育政策的發展

由于先天性的經濟差距再加之后天教育政策的城市化傾向，使得城鄉教育不可避免地出現了巨大的差距。農村教育相對城市教育處于弱勢地位。因此，為了更好地實現教育公平，政府在進行教育資源的投入和分配時，對廣大農村地區應該實行補償性的教育政策。可以從以下幾個方面著手：1）在師資力量的補償配置中，要加強農村教師的培訓計劃，加大對大學生支教的支持力度，同時要完善農村教師工資經費保障、生活補助機制；2）在辦學條件的補償配置上，著力對農村學校軟硬件辦學條件的提高與改善，如寄宿制學校、校舍的改造以及現代教學設備的購買。3）在教育經費的補償配置上，要加大對廣大農村地區義務教育經費的投入和扶持，加大中央財政的轉移支付力度。

五、結語

教育公平是人們追求的永恒理念，是人類奮斗的方向與目標，是教育政策的基本價值取向。城鄉基礎教育公平的實現事關整個國民教育的發展，從根本上取決于城鄉教育資源的配置是否合理是否公正。為了促進城鄉基礎教育公平的實現，不僅需要政府制定及執行合理合法的公共教育政策，將教育政策由城市傾向于農村，加大對農村地區教育經費的投入，而且必須要有公平公正的教育政策價值理念，同時對農村基礎教育實行補償性的政策改革。只有這樣，我們才能縮小城鄉基礎教育的差距，為城鄉適齡學童創造教育機會的平等性與公平性。

參考文獻：

[1]龐君芳.教育公平視域下教育資源的均衡發展[J].學術探索，2015（1）：141.

[2]王舉.教育公平：教育政策合法性的價值前提[J].當代教育論壇，2015（1）：58.

[3]數據來源：中國教育統計年鑒2010[EB/OL].[2015-03-02].http：//www.moe.gov.cn/.

[4]游河，劉小干.城鄉基礎教育公平問題研究[J]農業考古，2007（3）.

[5]王本陸.取消雙軌制：我國農村教育改革的倫理訴求[J].北京師范大學學報：社會科學版，2004（5）.