機關事業單位養老保險改革中的大局觀

鄭鵬

摘 要：：國務院頒布的《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》較2008年在廣東等地進行的試點方案有明顯的不同，具體體現在機關和事業單位聯動、職業年金制度化、人員流動有新規、繳費辦法無緩沖等四方面。其將企業、行政機關、事業單位三者做整體規劃，旨在為建立起適應市場經濟的“大社保”做前期準備，并從制度上打破人員流動的“雙軌制”藩籬。這一決定的精神體現了法治、效率、穩定意識，蘊含著改革的大局觀。

關鍵詞：分類改革；增量改革；人員流動；養老雙軌制；大局觀

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）15-0012-02

引言

2008年國務院印發了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（以下簡稱方案），在廣東、重慶等地進行試點，并與事業單位分類改革試點配套推進。《方案》的試行遭遇了很大阻力，效果不明顯，究其原因，至少有兩點。一是事業單位多年來一直執行與行政機關相仿的養老待遇制度，《方案》把人數眾多的事業單位工作人員單方面推向與企業相仿的社會養老領域，事業單位工作人員難免心理失衡，配合積極性不高；二是未執行“增量改革”的辦法。破除養老金雙軌制，不等同于將待遇高者拉低，與待遇低者齊平，而是應該從制度上使二者銜接。

國內外經驗表明，福利剛性原則下，降低養老金水平的這種“減法”不僅會遭遇既得利益群體的極大反彈和抵制，而且不能從根本上消除雙軌制的形成機制，效果欠佳[1]。2015年國務院頒布《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱決定），對以上不足都有所修正，從頂層設計上以破除養老雙軌制為前提，將機關、事業單位、企業三者做統籌考慮，并在人員流動和繳費辦法層面進行了明確，體現了改革的大局觀。

一、事業單位分類改革繞行破題

2008年頒布的《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》擬與事業單位分類改革試點配套推進，并且《方案》適用于分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員。推進事業單位分類改革，本質上就是改革公共服務體制，調整國家在公共服務中的角色和地位[2]。行使政府職能的事業單位將劃歸到行政序列，成為公務員體系；向社會提供公共服務的事業單位占事業單位的絕大多數，這部分將劃為公益型事業單位；具有自我盈利能力的經營型事業單位將推向市場，按企業對待。

養老待遇雙軌制的話語下，不同類別意味著所占財政撥款的多少，以及各自員工退休后待遇標準的懸殊，因此，事業單位分類改革的阻力部分是由養老待遇雙軌制衍生而來。郭小聰、聶勇浩認為（2011）[2]，事業單位分類改革是事業單位綜合性改革的基礎，是事業單位其他體制創新的前提。事業單位在人事制度、收入分配、財政管理、養老保險等領域的改革，都必須以分類改革作為前提。這種判斷基于事業單位內部語境下是成立的，不同類型的事業單位因性質的不同，各項針對性制度的制定只有將事業單位進行區分后才有意義；然而，從我國建立社會統籌的社會保障制度的遠景來看，這種判斷又具有一定的局限型，并且，這種判斷未對養老待遇雙軌制這一現實命題做出回應。

2015年頒布的《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，適用于按照公務員法管理的單位，參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內工作人員。《決定》將公務員和事業單位做統籌考慮，將屬于事業單位內部的分類問題留待內部解決，一方面，淡化了事業單位人員在《方案》中可能遇到的心理失衡問題，一方面，脫離了養老待遇雙軌制的窠臼，使事業單位分類改革因養老待遇雙軌制帶來阻力不攻而破，反而促進了下一步的事業單位分類改革。

二、職業年金制度化為代表的待遇銜接

《方案》提及了“在參加基本養老保險的基礎上，事業單位人員建立工作人員年金制度”，但并未就具體執行辦法進行答復。《決定》中描述“單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費”，對職業年金的具體執行辦法進行了制度上的說明。《決定》中提及“改革前和改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實現平穩過渡”，并對養老保險制度改革中較為復雜的“中人”，即改革前參加工作，改革后退休的人員，“通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低”。所謂“增量改革、平穩過渡”，是指各國在公職人員職業年金制度改革的過程中，基本遵循“漸進式改革”的原則，避免因為“休克式改革”而造成社會震蕩[3]。總結我國在廣東五地的養老改革試點教訓，借鑒國外養老改革的經驗，可見，增量改革有助于穩定心理，減少阻力，實現改革的平穩進行。

待遇銜接還體現在機關事業單位工作人員中的“中人”由于歷史原因造成的個人社保賬戶缺額問題。《方案》中提及“在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金”，《決定》中提及“在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金”。后者較前者在制度上更加明確，同時，《方案》和《決定》的區別還體現在對“實施后達到退休年齡，但個人繳費年限累計不滿15年的人員”處理上。《方案》規定，“不發給基礎養老金，個人賬戶存儲額一次性支付給本人，終止其基本養老保險關系”；《決定》規定，“其基本養老保險關系處理和基本養老金計發比照《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規定》來執行。《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》提供了“延長繳費五年”“一次性繳費至滿十五年”“申請轉入戶籍所在地的新型農村社會養老保險或者城鎮居民養老保險”等救助途徑。《方案》不利于該類員工的穩定，同時也不符合國家建立社會保險制度的初衷。《決定》體現了法治精神，并且為這部分人提供了繼續獲得社會保障的途徑。

三、人員流動新規

實行機關事業單位養老保險制度改革的出發點，除了體現社會公平外，還有促進人員流動的本意。在養老待遇雙軌制的語境下，機關、事業單位、企業三者之間的流動極其困難，如九龍治水模式下，檔案的派發與接受。《方案》中對三者人員的流動，按照《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》執行。《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》對機關、企業、事業單位三者間的流動給出了煩瑣的說明，其中涉及機關人員流動到企業時的“一次性補貼”換算問題，還有企業人員流動到機關事業單位后，原養老金保險賬戶的處理問題。手續的煩瑣及養老待遇的懸殊，使人員的流動受阻，這并不符合社會主義市場經濟下，人作為生產要素參與到社會建設中去的初衷。

《決定》是在打破養老雙軌制的前提下對人員流動做出了新規定，由于社會保險繳費比例相同，人員的流動在社會保險層面僅涉及養老保險關系和社保賬戶儲存額的轉移，較以往方便了許多。并且對轉移的額度進行數據上的限制，如“以本人改革后，各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金”。

四、繳費辦法統一

《方案》中對養老保險中個人與單位各分擔8%和20%的繳費比例提供了緩沖空間，如“因退休人員較多，養老保險負擔過重，確需超過工資總額20%的，應報勞動保障部、財政部審批”“做實個人賬戶的起步比例為3%，以后每年提高一定比例，逐步達到8%”。《決定》中，刪除了帶有緩沖性質的描述，將個人和單位的繳費比例定為“本人繳費工資的8%”“單位工資總額的20%”。繳費辦法的統一，一方面保障了政策執行的效率，另一方面，也促進了人員流動的順利，兩方面都體現了養老社會保險改革的大局意識。

五、結語

養老保險制度改革是我國由計劃制經濟向市場經濟轉型過程中的歷史遺留問題。養老保險制度改革在體現社會公平，促進人員流動方面起到的意義極為重大。在2008年的廣東五地養老保險改革試點過程中，所遇到的阻力大都是大局觀不足造成的。《決定》中采取的機關事業單位聯動、職業年金制度化、人員流動新規、繳費辦法統一等新舉措，立足于整體，不糾結于某個問題的某一方面，而是將所有問題看作一盤棋，秉持法治、效率、穩定的原則，堅持“增量改革”，化解了各問題間的因果聯系，使得養老保險改革能夠取得實質性的進展。

參考文獻：

[1]何小偉，鄭偉.機關事業單位職業年金：可行性分析與制度設計[J].江西財經大學學報，2015（5）：60-67.

[2]郭小聰，聶勇浩.事業單位分類改革：內在沖突及替代性方案[J].中國人民大學學報，2011（5）：100-106.