烏魯木齊藍天何來

樊永強+山旭+賀占軍

游客在烏魯木齊市新疆國際大巴扎觀光

烏魯木齊城北華源熱力公司二廠，中國最大的燃氣鍋爐供暖站，站在監控大廳的大屏幕前，供熱范圍內十幾萬戶家庭的溫度可即時顯示、調整。

在監控大廳隔壁，4臺國內最好的燃煤鍋爐靜靜佇立——如今它們已被6座百萬噸級的燃氣鍋爐替代。自2012年以來的持續改造，使擁有數百萬人口的烏魯木齊市成為中國唯一的“氣化”省會城市。

雖然名字意為“優美的牧場”，但在全國省會城市中，烏魯木齊曾以大氣污染嚴重聞名。尤其在每年入冬后長達6個月的供暖期內，城市上空如同頂著一只“黑鍋蓋”，霧霾籠罩、黑雪遍地、空氣污濁。

2000年時，烏魯木齊空氣質量2A級和好于二級的天數僅112天。次年它被列為全國十大污染城市之一，此后多年在全國重點城市空氣質量排名中位列倒數第一。

而在上一個已公布的統計年度，烏魯木齊市2014年的空氣質量優良天數已達310天，比例達85%。

其實，任何方面的城市治理問題，包括大氣治理，從來都不是一個單純的技術或資金問題，而是對政治智慧與決斷能力的考驗。

半年做了15年沒完成的事情

早在1998年，烏魯木齊就啟動了治理大氣污染的“藍天工程”，但成效不彰。2010年，就任新疆自治區黨委書記不久的張春賢明確要求烏魯木齊市委：4～5年治理好大氣污染。

正遭遇空前維穩壓力的烏魯木齊市委在媒體上公開承諾：還首府一片藍天，不達目的誓不罷休。

這座城市地處天山北麓，地勢狹長，三面環山，不利于空氣流動。每到冬季采暖期，存在嚴重的靜風逆溫現象，城市環境容量和自凈能力十分有限。

除了獨特的地理環境，烏魯木齊的大氣污染在中國北方城市中還具有廣泛的代表性：典型的煤煙型污染。

這座首府城市周邊有著豐富的煤炭資源，煤炭在其一次能源消耗中占比高達70%以上，且冬季供熱及工業耗煤占煤耗量的三分之二以上，造成大氣污染物排放量居高不下。

而城市規模不斷擴大，能源消耗持續增長，產業結構性問題凸顯，污染排放存量和增量矛盾交織，使得城市冬季空氣質量雪上加霜。

烏魯木齊市建設委員會主任馬伊磊告訴《瞭望東方周刊》，烏魯木齊治理大氣污染，首先要改變以燃煤為主的能源結構。

2011年底，借中央新疆工作座談會和“西氣東輸”的機遇，烏魯木齊決心實施全市范圍的“煤改氣”計劃。

“這是一項涉及城市供熱體制重大調整的艱巨任務。”馬伊磊介紹說，要確保市民采暖安全，改造需在兩個采暖期之間的6個月內完成，其難度之大在全國未有實踐。

“煤改氣”工程論證會上，有人擔心短短半年內實現整個城市的能源結構調整，風險太大，提出用3年時間逐步解決。

后來證明，這是一個“轉瞬即逝”的機會窗口：2013年起，全國天然氣供應形勢趨于緊張，城市大規模“煤改氣”在氣源方面已經遭遇不可解決的困難。

烏魯木齊自2012年4月開始推進所有民用燃煤供熱鍋爐的“煤改氣”，當年10月如期完成。這一年，烏魯木齊空氣質量優良天數即超過300天，創出邊城自1995年優良空氣質量監測以來的最好紀錄。

2012年11月的自治區人民醫院門診部統計數據也顯示，呼吸道疾病就診量是1983人次，比2011年同期減少了36%。

2013年烏魯木齊繼續投入137億元，在中心城區實現清潔能源供熱全覆蓋。

這年底，有著60年歷史的新疆第一座火力發電廠葦湖梁電廠正式關停，其余四大電廠也實施了冬季減少一半以上發電量的方案。

赴疆參與工程建設指導的北京市市政市容管理委員會供熱管理辦公室主任郭維圻說：“北京市‘煤改氣進行了15年，才改造了1萬蒸噸鍋爐，而烏魯木齊半年時間就完成1.29萬蒸噸改造任務，比北京15年的改造量還要多。”

公園主任當上副區長

其實，烏魯木齊“藍天工程”的基本思路與全國各地類似：除了“煤改氣”，還有工業企業節能減排、污染企業強制搬遷、大力整治機動車污染和揚塵污染等。

“實施‘藍天工程，我們既要‘改天，也要‘換地，既在治污減排上做減法，還要在增氧增綠上做加法。”烏魯木齊市林業園林管理局局長翟勤盈告訴本刊記者。

在干旱的西北地區，烏魯木齊人均公園綠地面積達到9.07平方米，2013年烏魯木齊市被命名為“國家園林城市”。

“4年的綠化面積，超過了過去10年的總和，相當于‘種出了兩個石河子市。”翟勤盈說，目前烏魯木齊已確定了2017年創建“國家生態園林城市”的目標。

與其他城市不同的是，目前烏魯木齊有4個區的公園管理中心主任，被擢升為所在區的實職副區長。

“這些年重點抓綠化，就要把這些干部用起來，專業而有效地推動綠化工作。他們也是主管業務局和區縣之間的橋梁。”烏魯木齊市委組織部常務副部長杜明向本刊記者解釋說。

市民在烏魯木齊市人民公園內釣魚

烏魯木齊的園林綠化隊伍在2012年曾經受考驗。當時來自市園林綠化局和各區園林綠化單位的隊伍，在幾個月內完成了被專家認為不可能的亞歐博覽會區域綠化任務。

區公園管理中心主任，破天荒地出任實職副區長，既可見烏魯木齊市委對于綠化的重視，也是這座城市為政之道、用人之道的典型表達。

大約2000名正副處級干部、四五千名正副科級干部，這就是烏魯木齊執政力量最主要的“家底”。擁有一支有力高效的干部隊伍，往往就代表著一座城市治理的成功。

“不按常理出牌”的用人之道，已經與大氣治理、環境改造、基層建設等一同成為烏魯木齊城市治理的關鍵詞，而它也被杜明認為是這一系列硬任務得以順利推進的主要動力。

不過，杜明解釋說，所謂的“破格”其實都在《黨政領導干部選拔任用工作條例》規范之內，只是“打破了傳統思維和習慣，按照張春賢書記‘三個不吃虧的原則執行”。

在新疆，“三個不吃虧”即指“不能讓綜合素質高的人吃虧，不能讓干事的人吃虧，不能讓老實人吃虧”。

如今看起來就像是一次精心準備：在“煤改氣”等重大工程啟動前或剛進入建設時，烏魯木齊先于2011年正式實施以加強領導班子建設、特別是“一把手”建設為重點的“群眾滿意好班子”制度。

杜明覺得，5年來烏魯木齊經常能夠在半年左右完成通常需要兩三年時間的重大項目，“就是每個干部都能在領導班子的帶領下創造奇跡。”

讓不稱職的“一把手”如坐針氈

烏魯木齊市委組織部副部長、市綜合考核辦主任王路平向《瞭望東方周刊》介紹，對于領導班子考核的諸多指標中，最關鍵的是：領導班子在本單位干部群眾中的民主測評滿意度不低于80%，黨政主要領導民主測評優秀率不低于70%。

如果說前半程的打分評測貌似傳統套路，那么隨后的“處理過程”則與2013年啟動的黨的群眾路線教育實踐活動十分相似。

從2009年到2014年，烏魯木齊有33個黨政班子被調整，19名黨政主要領導被免職，19名黨政主要領導被調離原單位，另有13名班子成員改任非領導職務或調離原單位。

2012年，一名連續三年未能評上“好班子”的單位負責人主動請辭，轉任調研員，“他意識到了問題所在，但感覺自己能力不足。”王路平說。

“一個區縣、一個單位工作好不好，在某種程度上取決于‘一把手。‘一把手是最具有個性特點和個人創造空間的重要崗位，當好‘一把手是一門系統科學，更是一種智慧、一種藝術。”杜明告訴本刊記者，市委領導在相關座談會上也明確講到，“‘一把手也是最具風險的崗位，當一天考驗就存在一天。”

馬伊磊說，作為改善機動車排放的重要舉措，烏魯木齊在淘汰4.4萬輛“黃標車”的同時，也快速建成4條國內先進的大容量快速公共交通系統（BRT），并因此獲得“中國人居環境范例獎”和“全國公交都市示范城市”。

他形容這是一個“驚心動魄”的過程：BRT號稱2011年烏魯木齊最大民生工程，2010年底醞釀，2011年5月最后確定線路，8月即運行通車。當年，烏魯木齊還啟動了改善全市交通格局的“田字路”建設，最終以兩年時間完成了5年工作量。

大型市政工程疊加，“把好多局委負責人都快逼瘋了。”馬伊磊說。

在與“藍天工程”有關的BRT及“田字路”等重點項目中，一度有10個指揮部，其中第十個指揮部是由發改委、組織部、監察局等組成的“督察指揮部”。

“說了5月1日開工，如果沒有開工，就要通報、約談領導。之后定了時間再沒有達到，‘好班子評測就要受影響。”杜明回憶說。

說到底，抓作風建設的關鍵還是讓領導干部們“知道難堪”。王路平回憶，某次干部大會有6個單位的領導遲到，“最多的遲到了10分鐘，結果當場宣布取消這些單位的‘好班子評選資格，全單位辛苦一年獲得的榮譽，因為領導一次遲到而沒有了。”

雖然評上好班子、但“優秀率比較低”的領導干部，要進入烏魯木齊有名的“短訓班”——類似于此前熱議的“干部召回”。“上這個班的干部，壓力也很大。”王路平說。

盤活政治資源

在整個烏魯木齊“藍天工程”以及復雜的市政改造過程中，“大建委”是關鍵中樞及執行機構。

作為中國西部第一個“大建委”管理體制，2010年，烏魯木齊在四個中心城區設立城區建設管理委員會辦公室，作為“大建委”的常設辦事機構，后來陸續賦予其水務、電力、燃氣、熱力、路燈照明和物業管理等方面的管理職權。

在這個“大建委”體制下，各相關部門仍然獨立辦公，但由城區建設管理委員會辦公室牽頭、協調，以聯席會議為運轉形式。

與全國很多地方的類似改革相仿，“大建委”期望能協調、整合資源，強力推進相關任務。

“需要打破很多條條塊塊的自身利益，比如一個局委的市政資金用不完，可以拿過來做別的市政項目。”烏魯木齊市城區建設管理委員會辦公室負責人是烏魯木齊市建委副書記、主任馬伊磊，他強調，這個機構“不是虛的”。

但是，他需要面對若干與自己同級的局委“一把手”。

政協烏魯木齊市第十二屆委員會換屆時，馬伊磊當選副主席，升至副廳級，由此“名正言順”領導整個“大建委”體系的工作。

“在烏魯木齊的管理中，所有的職務、編制，都在流向最需要強化的工作領域和最能發揮作用的人。”杜明總結說。

另一個例子是，為加強基層建設，到2014年，地級市城市烏魯木齊的800多個社區里，共有583名社區書記、主任擁有正科或副科級職銜，5年中，有30多名街道、管委會干部提升為副處級。

在編制不增的大盤子下，所有職位全部是從市、區兩級機關“擠”出來的。

烏魯木齊市委組織部副部長金福江告訴本刊記者，“剛開始也有不少不同意見，最終由市委領導堅持，機關還是把編制拿了出來。”

總編制沒有變化，基層的職銜得以提升，而機關的上升通道變窄。如此，能力最強的干部自愿投身于基層建設、“藍天工程”等一線項目之中。

而與調整機關、基層編制配比相比，從人大、政協“獲得”資源其實相對簡單。

當然，烏魯木齊的大氣治理仍然面臨諸多外部挑戰：烏魯木齊全市用燃氣量從2012年之前的5億立方米，已增長到2014的28億立方米。此外，由于近年來全國大氣污染治理力度的加大，天然氣供應緊張，烏魯木齊市采暖期的用氣缺口較大。

同時，根據國家有關政策，城市供熱用氣不列入民用氣范圍。隨著烏魯木齊全面采用天然氣供熱，非民用氣價上升后，燃氣供熱成本大幅上升。

但無論如何，正如中國高層對于環境改善“事在人為”的信心，在一座城市之內，執政者的智慧和決心，足以創造藍天奇跡。