英國體育政策研究再探

周 冬，賈文彤，2

(1.河北師范大學體育學院，河北石家莊 050024;2.河北師范大學體育法學研究中心，河北石家莊 050024)

英國體育政策研究再探

周 冬1，賈文彤1，2

(1.河北師范大學體育學院，河北石家莊 050024;2.河北師范大學體育法學研究中心，河北石家莊 050024)

參閱大量中外文獻探討英國體育政策，研究結果顯示:國內研究使人們對英國體育政策有了大致了解，在此基礎上利用政策文件歷時態角度分析了英國體育政策演進路徑，發現忽視地方政府作用是其主要問題。借鑒英國體育政策，應該抓好學校體育工作，正視政府在體育發展中的作用，激發其能動性。

英國;體育政策;地方政府

當前，在國內有關國外體育政策研究當中，對英國體育政策分析當屬最多，除去極少數是上世紀末期發表的文章外，近四五年內發表在體育類核心刊物上的相關文獻達十幾篇，這些文獻對了解以英國為代表的西方發達國家體育發展情況起到了很大作用，同時給出了國內體育發展如何借鑒的各種建議，讀后受益匪淺。本研究是在以往研究上的進一步深入。

1 國內關于英國體育政策研究的簡要回顧

國內關于英國體育政策的文獻內容主要涉及以下幾個方面:1)英國體育政策的變遷研究。這其中也包括某一方面的政策，比如大眾體育政策。一般而言，英國體育政策變遷都從二戰結束后開始寫起，將政策變遷分為了三個階段:第一階段是20世紀50～70年代，這個階段中《沃芬頓(Wolfenden)報告》的發布是英國重視社區體育發展的標志;第二階段是20世紀80～90年代，是社區體育發展最為迅速的十年;第三階段是進入21世紀以后，體育更加協調地發展［1］;2)圍繞倫敦奧運會英國體育政策研究。相關研究較為宏觀地剖析了這些體育政策，分別從學校體育、大眾體育和競技體育三個方面進行了論述，包括奧運周期體育政策制定依據和主要內容等［2］。更為具體的，還有研究認為，英國圍繞奧運會制定了推動大眾體育發展的規劃，該規劃具有依靠單項體育協會的力量將政策貫徹到基層、重點保護和改造現有體育設施、重視奧運場(館)可持續發展等特點;3)英國一些具體國家制度下體育政策研究。首先是福利制度下大眾體育研究，英國的福利制度經歷了傳統的福利國家模式、新自由主義模式和網絡協作模式。不同模式中大眾體育政策有著不同的實施形式。比如新自由主義模式下主要體現的是強制性的競爭性招標制度和彩票的撥款制度［3］。更為具體的研究包括:公共服務體系改革下體育政策研究，該研究認為，英國公共服務改革對體育政策的影響主要體現在體育管理機構的建立和重組、體育規劃的制定和實施以及體育績效的實現和評定之上［4］。另外還有社會投資制度下體育政策探討，“社會投資型國家”是英國布萊爾政府提出的“第三條道 路”的核心內容之一，這種制度下體育政策表現為:英國政府將體育視為一種有效的潛在工具。通過體育的大眾化，政府實現了建設穩定安全的社區、發展經濟、培養居民體育技能、滿足兒童需要，以及增進健康等多種社會目標［5］;4)對包括英國在內的西方體育發達國家體育政策比較研究。這方面主要包括兩個方面，一是西方多國競技體育政策系統比較，另一個是大眾體育政策比較。前者首先界定了競技體育發展關鍵因子，通過競技體育政策與競技體育成績的關聯性分析，認為英國只有兩項因子低于中級水平，有五項因子達到最好的發展水平［6］。該研究應該是對英國一貫重視競技體育政策的進一步印證。后者認為英國很重視大眾體育發展，為此采取了很多措施，成效斐然［7］;5)英國體育政策與健康政策的協調性研究。相關研究認為，大眾體育政策目的是改善國民健康狀況，應該更多地思考我們應該鼓勵民眾參與哪些類型的身體活動。與體育有關的政策決策具有復雜性和斷裂性特征，并且缺少與健康政策的協同［8］。

上述研究使我們對英國體育政策有了一個大致了解，并且對政策指導下體育發展取得的成就有目共睹。但是，通過分析這些文章會發現，在論述過程中對于英國體育政策到底包含哪些內容有些含糊不清，存在想當然問題。另外，缺少對英國體育政策變遷的理性梳理。最后，也是最重要的，這些文章主要是通過正面角度進行的論述，較少反映英國體育政策制定、執行過程中存在的問題。英國作為西方發達國家的代表，現代體育的發源地，它的體育發展是理性演進的結果，一個突出特點就是起點較高，比如大眾體育參與人數幾乎達到50%，比我們國家高出很多(在這點上英國的目標是芬蘭)。然而，通過梳理國外文獻會發現，這一數據在一個時間區間里呈現下降趨勢(見下表)，如果透過這一數據，能對其中存在問題有一個清醒認識，那么借鑒的作用和意義就會更加突出，由此突顯了本研究目的。

表1 英國16歲以上人群體育參與情況一覽(10)

2 英國體育政策分析

2.1英國體育政策主要內容構成

我國體育在劃分上一般存在“三分說”和“四分說”，“三分說”即學校體育、競技體育和社會體育，而“四分說”包括了“三分說”內容，再加上體育產業。相對應地，解讀英國體育政策，主要包括三部分，類似于“三分說”。精英體育(elite sport)、社區體育(community sport)和青少年體育(youth sport)或者學校體育 (school sport)。從上個世紀90年代以來，英國體育政策一直偏重精英體育和青少年體育，社區體育政策處在弱勢地位。而在社區體育中最為關注的一個指標就是成年人的體育人口問題。整體上看與國內研究將商業性體育也涵蓋在英國體育政策之中以及只涉及到競技體育和大眾體育政策兩個方面研究的理解有所不同。

2.2 英國體育政策文件概覽

表2 英國歷年體育政策一覽

表2所列內容是上個世紀80年代以來英國發布的一些重要體育政策文件，結合著國內研究提到的上個世紀60年代發布的《沃芬頓(Wolfenden)報告》看出，上個世紀90年代以前，英國體育政策關注社區體育較多，某種意義上體育政策發展演進主要體現的是社區體育的發展史。《沃芬頓(Wolfenden)報告》甚至認為，應該減少國際間體育競賽，體育是改善社會問題的一種工具，對此應該改善和增加體育設施和教練等。社區體育政策一度成為社會政策的一部分。為此，在1970年代先是成立了體育發展委員會，主要任務就是體育設施建設。隨后在1972年建立了體育執行委員會。1974年地方政府重組使得體育和休閑設施增多，并且在地方政府中設立了休閑服務機構。上個世紀80年代是撒切爾領導下的保守黨執政時代，人們關于撒切爾對體育的態度存在種種非議，盡管如此，在撒切爾倡導下，英國體育理事會在此期間制定了英國社區體育中心的基本標準(SASH)，要求每25 000人的社區就要建設一個體育中心。而社區體育中心必須能夠開展多達17個體育項目的活動。結果在撒切爾執政期滿的1990年，體育人口達到了最高的48%(見表1)。

分析英國體育政策文獻會發現，英國體育政策研究多從1990年代梅杰領導下的保守黨執政開始，認為這是體育一個新時代的開始。該黨執政期限從1990年到1997年，期間發布的《體育:提升游戲》是最為重要的一個體育政策文件，該文件一個最大特點是:重視學校體育和精英體育，忽視社區體育。1997年工黨政府開始執政，期間發布的重要體育政策文件是《針對所有人的體育未來》，該文件在學校體育和精英體育兩個方面承接了《體育:提升游戲》，比如在學校體育方面，1)用彩票和財政撥款重建學校體育設施。2)加速建立體育專業院校，到2003年爭取達到110個;3)提供資金支持課后體育;4)任命600個學校體育協調員負責課后特別是學校內的體育競賽;5)為有天賦的青少年運動員提供教練支持。而在對待社區體育方面，兩個文件大相徑庭，工黨政府開始重視社區體育，比如撥專款用于落后地區。盡管如此，從近年來資金撥付方面看還是呈現逐漸減少趨勢。2002年出臺的《游戲計劃》是由經濟學家們制定的，所以被英國學者稱為“一個奇怪的文件”，它的主要內容是強調大眾體育參與，目的是為加強社會凝聚力服務。具體目標之一:到2020年70%的人群比例參加每周5次的三十分鐘體育活動。2008年《爭取勝利:體育新紀元》出臺，該文件的宗旨忽然間發生了轉向:促使民眾參與體育，僅僅是出于熱愛體育的目的。依照倡導聯盟政策框架理論，這是政策核心信仰發生了重大變化，是一種根本性變化。

從英國體育政策文件的內容看，走過了一條“由外及內”之路，最早倡導“體育為所有人”、“為好而運動”，關注體育是為了實現非體育的目標，最終走向“為了體育自身”、“為了運動而運動”，因為熱愛體育才參與體育。這條路是否符合人們意愿?能否被人接受?英國有學者通過與芬蘭的比較給出了否定答案，認為如此轉向，很難實現到2020年提高體育參與程度的目標。一條“非均衡”發展之路，早期較為重視社區體育，上個世紀90年代以后非常關注精英體育和學校體育。一條政府管理之路，雖然保守黨推行市場化道路、新工黨政府采取現代化模式以及聯合政府適用大社會的理念，但是，政府對體育管理并沒有撒手、放任不管，特別在經歷1996年奧運會的慘敗后(獎牌榜排名第36名)，政府的作用更加突出，在管理上呈現一種越收越緊的態勢。

2.3 忽視地方政府作用——英國體育政策存在的主要問題

英國體育政策制定、執行過程中存在著諸多問題，比如領導人對體育的好惡問題，前文提到撒切爾夫人對體育的態度曾引起人們種種非議，后繼者梅杰、布萊爾對體育充滿熱愛，他們都喜愛精英體育和學校體育，莫瑞斯青睞學校體育。無疑，這些領導人的理念都給體育政策制定、執行打上了自己的烙印，其中梅杰就非常關注《體育:提升游戲》制定的每個細節。另外，由于執政黨各自理念不同，不可避免的會影響到體育政策的連續性、一致性。比如對于競技體育政策，保守黨執政時期建立國家精英中心，使用的是發行彩票得來的錢，而工黨執政時期更愿意用納稅人的錢，由此會影響資金分配的數量。社區體育政策發生斷裂，執行出現問題，結果是在2009－2013年期間，一個體育組織(sport England)花費450萬英鎊進行的調查得出如下結論:只有田徑、投球、登山和乒乓球項目的參與人數有所增加，其他19個項目包括游泳和足球參與人數都在下降。上述問題凡此種種，但是綜合看來，忽視地方政府作用是近幾屆政府的通病，盡管各自的表現形式不同。

梅杰領導下的保守黨政府執政時，延續了撒切爾夫人執政時的做法，認為地方政府效率不高，主要采取強制性競爭招標和議會稅來控制地方政府的費用支出。這些廣泛性的政策對地方體育也造成了影響。1992年強制性競爭招標幾乎涉及到了所有的休閑和娛樂服務(1980年強制性競爭招標就已出現，梅杰政府將該制度法律化)。梅杰政府執政時忽視地方政府在體育政策中發揮作用的具體表現是:1995年頒布的《體育:提升游戲》沒有提及到地方政府。1997年工黨政府執政時，采取的是中央集權制，然而，地方政府在國家政策體系中的作用發生了巨大變化，關于地方政府現代化的白皮書——《地方政府現代化:與人民接觸》在工黨執政的第一任期內發布，接著影響英格蘭和威爾士的《地方政府法》分別于2000和2001年頒布，接著蘇格蘭和北愛爾蘭也發布了類似法律，這些構成了地方政府現代化議程的基礎。但是，地方政府總體上被動反應于地方政府現代化議程。無論怎樣，工黨執政時用于包括體育在內的特殊服務的資金還是有大幅上漲，從1997/98的4.5%上升到2004/05的11.1%，并且確認了地方政府在體育發展中地位。2000年頒布的《針對所有人的體育未來》鼓勵地方政府將體育與其他地方化服務作為政府的重心。然而，吊詭的是，2008年出臺的《爭取勝利:體育新紀元》將專項體育管理機構(NGBs)作為社區體育主要的分配機構，而地方政府只是處在從屬地位。如此以來仿佛又回到了梅杰政府執政時期。2010年聯合政府開始執政，采取地方主義議程，倡導權力和控制去中心化，為此，2011年通過《地方主義法案》，授權地方權力參與地方任何事務，看來，地方政府在體育發展中將大有作為，但是，隨之問題又出現:中央政府開始大幅削減分配給地方政府的經費，2010年報告顯示，在連續四年內經費削減了26%，其中一些貧困地區經費削減尤為嚴重。由于資金縮減，在有關地方政府提供體育公共服務的研究中認為:地方政府面臨著一個艱難時代。

綜上看來，在近20多年英國體育政策發展過程中，地方政府由于得不到重視，對體育缺乏積極性，它所擔負的體育責任呈現一種碎片化狀態，但又面臨著中央政府的巨大壓力，這是一種很尷尬的兩難境地，對此，權威研究給出的標題是:被遺忘的合作伙伴——地方政府。在英國體育政策體系中包括很多合作伙伴，比如高等學校、研究機構、體育信托基金機構等等，唯獨放棄了地方政府，給人一種“舍近求遠”的感覺。

3 對我國體育政策發展啟示

3.1 對英國體育政策不均衡發展之路的斷想

前文所述，從發展路徑看，英國走過的是一條不均衡發展之路，體現的是以一個甚至兩個方面政策促進某些方面政策發展的思路。這種思路應該給我國體育發展一些借鑒。實際上，我國走過的也是這樣一條不均衡路徑，一個時期重視社會體育，多數時間里關注競技體育。目前，國內學術界的主流觀點是:當前要走一條兩者協調發展的均衡路徑。這應該是一個“完美”、“中庸”的理論設想，然而，以我國體育發展的綜合實力、復雜的國情看，走這條路是否適宜，均衡的標準(均衡點)是什么?如何走?

3.2 抓根本——認真做好學校體育工作

本研究認為，借鑒英國體育政策，最大的亮點在于它的學校體育政策，其中青少年體育參與一直是他們高度關注的問題。在英國，常常將學校體育與教育聯系在一起，很多政府部門發布政策支持學校體育。《體育:提升游戲》認為，學校體育有助于精英體育，有助于未來人的全面發展。這句話的潛臺詞是:任何人都要較早地經歷學校體育。而《針對所有人的體育未來》持續了相同的理念，由此，前后兩個執政黨的學校體育政策保持了高度的一致。首先，在我國探討體育教育問題一直是高等院校的事情，而在英國中小學就引入了這個理念。其次，學校體育強調競爭性的體育活動。第三，加強學校與社區的聯系或合作，由此突出了體育俱樂部的作用。國內青少年體質下滑問題一直是人們關注的焦點，為了遏制這種趨勢，高考增加體育測試的呼吁近日來愈發高漲，顯然，這是一種治標的辦法。借鑒英國學校體育政策，如何從理念上、整體上、長遠地分析學校體育問題值得我們深思。

3.3 重視政府的管理作用

國內研究將世界各國的體育管理分為三種類型:政府管理型、社會管理型以及二者結合型，認為我國是政府管理型的代表，英國是社會管理型的代表。本研究認為，近30年來英國政府在體育管理中的主導作用越發明顯。這種主導作用表現在:首先是具有專門管理體育發展的政府部門，先是在環境部，后到國家遺產部，最后歸到文化、媒體和體育部。其次在管理手段上形式多樣。國外文獻中曾經用了四個詞進行概括:中心、權威、財富(資金)和組織，由此看出，在管理中既有行政手段又有經濟手段，顯而易見，組織手段更多一些。從我國與英國政府管理體育的路徑看，實際上是兩條不同的線路:英國是從放到收，我國則是從收到放。盡管線路相反，可能會在將來有一個交匯點，因此，會存在很多的共性內容，我國需要積極借鑒吸收。以體育公共服務中強制的競爭性招標(CCT)為例，這是一種較為單純的市場機制，從撒切爾執政時代開始實施，將近有20年歷史。然而，布萊爾領導的工黨政府執政后用最優價值(Best Value)系統代替了強制的競爭性招標機制，最優系統包括四個“Cs”:挑戰、比較、商討與競爭。細推敲其中的內容，政府在這個系統中的作用得到了進一步加強。而《體育:提升游戲》的發布更被認為是“持續的公共部門投資開始”的標志。

市場經濟已經成為我國的主旋律，政府在體育發展中如何發揮作用，應該細細品味國外的一些有益經驗。地方政府未在英國體育發展中發揮應有作用是其體育政策的一大敗筆，對此更應該引起我國的極大重視。我國實行的是中央集權制，省份眾多、體育發展情況參差不齊是現實，如何發揮地方政府在體育發展中作用的迫切性比英國尤過之。地方政府絕非像英國體育政策中所論述的僅僅是簡單的“合作伙伴”，在中央政府的宏觀調控下應該激發地方政府的能動作用。

4 結語

當前，研究英國體育政策的文獻較多，本研究在簡要總結基礎上，從一種更為內部的視角對英國體育政策進行了分析，通過政策文件的梳理歷時態角度研究了英國體育政策，透過政策變遷總結出“由外及內”、“不均衡”以及“政府管理”三條發展路徑。進而，發現英國體育政策也存在諸多問題，但是，忽視地方政府作用是主要問題。借鑒是最好的老師，宏觀上我國是否應該考慮英國體育政策的“不均衡”路徑?不斷轉變理念，從根本上抓好學校體育工作以及加強政府特別是地方政府在體育發展中的作用發揮。

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Sport policy in Britain

ZHOU Dong1，JIA Wen－tong1，2
(1.School of P.E.，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024，Hebei，China;2.Sport Law Research Center，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024，Hebei，China)

By taking reference to many documents at home and abroad，we found that the previous research in China made us acquainted with sport policy of UK，on the basis of the documentary analysis，the authors then analyzed the changes of sport policy of UK from the angle of history，finding that the main problem is neglecting the effect of local government.In view of this，we should do better in school sport，pay importance to the function of government in the development of sport and motivate its initiative.

UK;sport policy;local government

G80－053

A

1009－9840(2015)03－0013－04

2014－09－17

周冬(1973－ )，女，講師，研究方向體育社會學。